2007年第8期 江苏城市规划

    【摘要】政府是公共产品的主要提供者，政府如何做到高效、公平地为社会提供充足的公共产品成为衡量政府绩效的重要标准。对于快速发展的城市交通所带来的问题，从经济学的角度看城市交通问题的本质原因是城市交通的有效供给与现有资源满足不了社会的需求，滞后于社会经济的发展。致力于解决这些问题，政府提出了“公交优先”的政策。为此，本文以公共经济学中的公共产品理论分析政府在城市公交上必须有所作为，提供有效供给。

    【关键词】公共产品；混合公共产品；公交优先

    一、城市公共交通的公共产品界定

    公共产品理论最早由美国经济学家保罗萨缪尔森在《经济学与统计学评论》1954年11月号上发表的《公共支出的纯理论》中提出，此后

    在经济分析(特别是公共选择和公共经济学领域)中得到广泛运用。按公共产品理论,全部社会产品可以分为三类：公共产品、私人产品、准公共产品。在公共经济学的分析中，公共产品是具有非排他性(nonexclusive)和非竞争性(nonrivalness)两个特性：1、非排他性。公共产品的消费是集体进行、共同使用的，其使用价值在不同的消费者之间不能分割，无法在技术上有效排他，或技术上可行但排他的成本过高，因而具有非排他性。2、非竞争性。即任何人对公共产品的消费不会影响其他人对这种产品的消费，公共产品增加一个人消费的边际社会成本等于零，或者每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量与质量。布坎南在其著名的《俱乐部的经济理论》一文中明确提出，同时具备以上两个因素的公共产品是纯公共产品(pure publicgoods)，完全由市场来决定的产品是纯私人产品(pure private goods)，而在现实世界中大量存在的是介于纯公共产品与纯私人产品之间的一种产品，称为混合公共产品或准公共产品(quasipublic goods)。广义的混合产品包括边际生产成本和边际拥挤成本都为零的产品、边际生产成本为零但边际拥挤成本不为零的产品，以及狭义的准公共产品，其中狭义的准公共产品是指具有利益外溢性特征的产品。

根据公共经济学对公共产品的定义，可以确定城市公共交通作为一种公共资源属于混合公共产品：一方面，每一个社会成员都可以共同平等地乘坐公交系统，其消费行为具有集体进行、共同消费的特点，任何人对公共交通的使用不会影响其他人对公交产品的消费即其具有非排他性。另一方面，城市公交有运营成本，每一位想要获得城市公交的使用价值的人需要付费即公交费；而当城市公交出现满载，就会存在边际拥挤成本，影响其他消费者的消费。因此，城市公交呈现出竞争性的特点。同时，城市公交具有准公共产品的显著特征即具有利益外溢性，即在私人交通拥堵严重的大城市，公民乘坐公共交通在享有公交带来的利益的同时，降低了如果人们使用私人交通工具而给城市正常运行造成的社会成本、环境成本。

　　二、解决城市公共交通问题需要政府公共产品的有效供给

    世界各国的交通历史证明，道路的增长速度往往远远落后于人口和交通量的增长速度，因此交通拥挤是一个经常发生的现象。据2003年末统计，在我国人口超过400 万的城市达11个，在200 —400万之间的达22个，100—200万之间达141个；城镇总人口从1978年的17245万提高到2003 年52376 万，比重从17.92% 提高到40.53%。而据2003年末统计，全国城市道路面积31.6亿平方米、道路长度20.8万公里，人均拥有道路面积9.3 平方米、每万人拥有道路长度6.2公里，仅为东京的2/3，伦敦、巴黎的1/3。此外，美国汽车保有量历史上曾经达到每千人700 多辆的峰值，我国汽车保有量如果达到美国目前的水平，据美国学者布朗研究测算，即使全世界石油产量都拿来供应我们依旧不够。

同时，我国百万人口以上的大城市每年由于交通拥堵带来的直接、间接经济损失达1600亿元，相当于国内生产总值的3.2%。随着社会经济的发展，城市人口和城市机动化进程加快，机动车辆的加不断增加，带来许多城市交通问题。主要有交通混乱、道路拥堵、车辆延误增大、交通事故时而发生、汽车尾气污染加重和噪声污染，汽车的发展速度超过了社会经济发展速度而产生了经济发展与城市交通不协调的矛盾。21 世纪以来，从我国城市交通整体效率来看，没有明显改善的局面甚至还会出现车辆拥挤、道路堵塞的现象。一方面我国的城市交通问题严重，而另一方面，我国的公共交通落后，公交公司承担着社会福利性、公益线路性等公益性负担如特定人群的免费搭乘等，其运营面临着亏损，以及恶性竞争。按照发达国家城市的发展经验，城市公交基础设施的投入一般应保持GDP的3%到5%左右，否则公交基础设施功能将难以保证。但2001年全国用于城市公交的投资只有190亿元人民币，不足全国城市GDP 的1%。目前，中国公共交通在城市交通总出行中的比重平均只有20%，公共交通发展较好的城市可达到27%左右。随着越来越多的小轿车进入家庭，公共交通在城市交通的比重中还呈现出下降趋势。而荷兰、丹麦等发达国家，城市公共交通在城市交通总出行中的比重高达75%。在发展城市公共交通上，我国政府存在着政府监管机制缺位、政府示范作用缺位、政府财政支持缺位等问题。

国内外对于城市公交是以政府提供为主的公共产品的看法比较一致：在公共产品领域中，市场通过私人部门纠正外部效应的机制由于公共产品与交易成本问题而不能有效的发挥作用。各国实践也表明，将城市公交纳入政府财政体系，在整体规划城市建设中重点发展城市公交系统有利于城市的经济发展，降低社会成本。

现实的经济发展表明在公共产品的提供上，市场无法解决公共产品的有效提供，市场失灵所造成的外部效应——无论是正的外部效应还是负的外部效应，都需要政府进行干预。作为混合公共产品的城市公交，具有收益外部化的性质，在市场机制下，利益的外溢或称利益的外部化，会导致私人利益小于社会利益，对私人而言会引起个人福利的损失。城市公交的利益外溢性是其社会公益性的经济根源，而其利益的外溢的效率实现则是政府责任所在。在公共产品的提供上，无论何种国家体制或社会制度，国家公共部门有向社会提供公共产品的责任，而且，政府其固有的优势，可以节约交易成本，用“看得见的手”弥补市场机制的失效，将那些需要公共协调和统一规制的公共经济活动由政府承担；同时，政府也有责任针对不同历史发展过程中因生产力状况的不同而引发的社会公众对一些共同的或全民的产品的需求，集中社会资源进行供给，以公共产品的供给实现经济均衡和社会和谐。

    三、政府如何有效提供公共产品

    在解决城市交通的问题上，国际上通行的办法是大力发展公共交通，实行公交优先。最早由法国巴黎提出“公交优先”，很快就被饱受塞车之苦的欧美国家大城市采用并逐步完善。目前，一些发达国家的公交利用率达到50%至60％，东京达到90％，高峰期甚至是90％以上。而在我国，公交出行占整个出行的比率还不到10%。1997 年北京就已经提出过公交优先的政策，也设置公交专用道，还为公交的“路权优先”立法，2005 年开通了第一条快速公交线路车道专用、大容量、信号灯优先。但这一政策在其他利益的趋使下并没有得到切实的贯彻落实。要建立服务型政府，解决城市交通问题，需要从认识、规划、基础设施、运营结构、道路使用、行业改革、政策扶持和领导监督等八个方面提出了优先发展城市公共交通的措施，同时协调不同交通方式使用者的利益、土地开发商的利益、汽车生产商的利益、城市各管理部门等多方利益。这涉及到对混合公共产品的外部效应纠正的问题，对此政府常采用罚款、补贴、公共管制、法律措施等。

    （一）推行公交优先必须有完善的法规保障和政策支撑体系

    中国城市公共交通行业的法规体系还很不健全，导致政府对市场监管过程中，缺乏必要的法律支持，主体不明，权责不清，行为不规范，监管不到位。在政策支持上，对公共交通基础设施的投入普遍不足,公交优先战略政策落实不到位。在我国的政策执行中，确保政策的连贯性与持续性的问题必须得到确实的解决。因此，必须在法律上特别是在交通法上给予公交优先的法律支持，以法律的形式确保优先发展城市公共交通政策与相关的城市整体规划等政策的连续性，避免“一朝天子，一朝天”，不同届的政府有不同城市交通发展政策。以巴西的库里蒂巴市为例，该市被誉为公共交通发展的世界之典范，其公交优先的政策虽然经历不同的市长换任，始终贯彻如一。正是这种政策的连续使得库里蒂巴市被世界银行认为，库里蒂巴的公共交通系统是世界上最好、最实际的城市交通系统。

    （二）推行公交优先，必须加强对公共交通提供财政支持、用地划拨、补贴制度以及客运价格的监管

根据中央出台的政策：城市人民政府要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设，以及车辆和设施装备的配制、更新给予必要的资金支持；对公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价，合理界定和计算政策性亏损，并给予适当补贴；调整客运价格。要兼顾经济效益和社会效益，考虑企业经营成本和群众承受能力，科学合理地核定公共交通票价；实行用地划拨，优先安排公共交通设施建设用地，城市公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其用地符合《规划用地目录》的，可以用划拨方式供地。对此，中央要加强监管，防止地方政府因为地方利益而在公交优先政策上的不作为。同时，改变城市公共交通“政府请客、企业埋单”的模式，使各地方政府担负起相应的责任。

    （三）对私人交通要合理引导，采取适当的公共管制。

    在这一方面，可以借鉴国内外先进城市的成功经验：如在香港限制私家车，征收高额首期登记税、收取牌照费、征收燃油税、抬高停车费等手段限制私家车，有效控制了私家车增长速度；同时，控制公务车，不给公务车任何特权，最大限度减少其对城市交通的负面影响。而在美国，满载乘客的车辆从优先车道（carpool ）快速驶过，另一边只有驾驶员一人的空驶车辆则必须排队，如果空驶车辆使用满载优先通道，将面临严厉的处罚。此外为了分解交通流量，市政府采取了许多措施，包括错开上下班时间，避免车辆过于集中；从政策上鼓励多人乘车，凡两人以上乘一辆车上下班的，不但可免缴部分税金，还可以走黄线左侧的“公交专用道”。

 （四）采取经济、技术等方法，降低公共交通的成本，提高利用率

    在公共交通的使用上，政府可以鼓励公交公司采用新的技术促进公交智能化，提高公交运行效率和服务质量。如在公交车辆上普遍安装卫星定位装置，枢纽、站点基本普及电子站牌。紧密出行者、交通工具、交通设施及交通环境各要素间的有机联系，使市民可以通过各种方式方便及时地获取公交服务信息。同时，通过降低公交票价是以经济学方法提高公交利用率的有效办法，因为，往往当价格下跌时，需求就会上升。

四、总结

2007 年1 月1 日后，北京实行了持卡乘坐原月票有效分段计价线路打折封顶，其中普通卡每乘次0.4 元、学生卡每乘次0.2 元。同时确实保证了快速公交线路车道使用。这是公交票制票价改革后的重要措施，也是北京市贯彻公交优先的措施之一。公交是政府提供给公众的公共产品，公交是城市最通用的交通工具，也是市民最不可或缺的交通工具，北京公交低票价正是基于公共产品公益性的具体践行，也是中央政策的具体落实。政府必须在公共产品的有效提供上有所作为，而不应在公众热议、媒体热评、政府力推一段时间后，就淡出政府的规划，实行公交优先、发展城市公共交通需要政府长期的努力。

    【作者简介】李柳，女，广西民族大学管理学院，行政管理学硕士