导论
反垄断进程中的体制性障碍
一、对我国反垄断形势的基本判断
二、反垄断面临的体制性障碍
三、解决我国行政垄断问题的总体思路
四、破除行政性垄断的政策要点
案例1
油气业：从“五龙治水”到寡头竞争
一、石汕天然气行业结构的历史演变
二、新的垄断格局形成的历史背景与原因
三、传统政府管制下的寡头竞争能否演绎“垄断神话”
四、国际经验比较及未来展望
案例2
电信业：准入、分拆、竞争与绩效
一、引言：国际背景
二、准入：联通的故事
三、制度分析：联通进入的原因及其后果
四、分拆、中国电信的故事
五、分拆中国电信的政治经济学
六、竞争：分业经营及相互融合
七、总结：技术与制度的互动
案例3
电力业：厂网分开，竞价上网
一、电力工业体制改革的历史沿革和存在和主要矛盾
二、“厂网分开，竞价上网”的经济学理由和几个关键性的问题
三、管制：电力工业永恒的话题
四、价格形成机制和价格管制
案例4
铁路业：网运分离，引入竞争
一、中国铁路业的发展，体制沿革和技术经济特点
二、中国铁中业重组与改革的目标及其运营模式的选择
三、中国铁路业重组与改革的步骤及其相关政策
案例5
民航业：政企分开，多元竞争
一、民航业政府管制的原因
二、民航业管制改革的历程
三、民航业的现状与问题
四、民航管制改革的政策建议
总论
从中国经济市场化进程看反垄断的制度供给
一、引言：中国的垄断与反垄断——市场化改革的视角
二、垄断的定义，成因与反垄断的目标指向
三、反垄断的制度供给
四、垄断行业的监管体系建设
五、基本结论

·  民航：政企分开，多元竞争

张昕竹

一丶民航业的技术经济特征

1.      民航服务产业链的主要环节（航运与机场）

2.      网络特征

3.      垄断与竞争的并存 

二丶我国民航业管制改革的历史进程

1.      民航产业组织的变迁

1．1   引入竞争

1．2   产业重组

2． 民航票价改革

 定价原则

 放松管制

3． 民航监管体制改革

3．1   政企分离

3．2   监管职能的改革

3．3   监管机构的变迁

三丶民航业存在的主要问题与分析

1．  监管体制

1．1   政企尚未完全分离，政监合一

1．2   监管能力不足

        监管政策难以得到实施

2．  民航运输存在的主要问题

3．1   价格战与恶性竞争

主要根源为产权扭曲

2．2   市场支配权利

4．机场的垄断

5．安全监管 

四丶国际经验

1．  美国民航改革的主要经验

2．  欧盟的经验

五丶深化民航管制改革的政策选择

1．监管体制改革

监管权利的配置，监管机构的设置

2．建立反垄断制度

规范市场竞争秩序，防止企业恶性竞争

3．民航重组

 提高竞争效率

4．进一步开放民航市场

   向民营和外资开放

5．推进民航产权改革，促进有效竞争的形成

·  《中国改革与发展报告》

（2003）

导论：反垄断经济学的回顾与发展

撰写提纲

公平竞争是市场经济中资源有效配置的必要条件。市场的发展和运作有待于游戏规则的建立。反垄断的理论和实践是现代社会维持竞争秩序的一个重要手段。本章主要讨论以下问题：反垄断经济学发展的简要回顾；垄断产生的原因及后果；反垄断经济学的发展对于发达市场经济国家的反垄断政策的制定和实践的影响，不同国家反垄断的手段及有关对比分析。

1. 反垄断经济学的发展

2. 垄断的概念: 垄断的类型：自然垄断、竞争性垄断、行政性垄断

3. 市场结构与进入障碍: 串谋，兼并

4. 公司的行为：横向限制，纵向限制

5. 反垄断及监管的制度安排：行政手段，竞争法案，兼并指引

6. 主要市场经济国家反垄断的规制、立法与实践的演化和比较分析

7. 结论

主要参考文献：

Kwoka, John and Lawrence White, 1999, The Antitrust Revolution: Economics, Competition and Policy, Oxford University Press.

Laffont, Jean-Jacques and Jean Tirole, 1993, A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, The MIT Press.

Spulber, Daniel, 1989, Regulation and Markets, The MIT Press.

Viscusi, W. Kip, John Verron and Joseph Harrington, 2002, Economics of Regulation and Antitrust, 3^rd edition, The MIT Press.

作者： 武常岐

北京大学光华管理学院

战略与公共政策系

·  中国反垄断案例研究

宗旨：伴随着我国市场经济体制的逐步确立，在竞争型产业中，市场机制已经发挥着主导性的作用。近些年来，在许多行业中都出现了空前竞争的状态。相比之下，在基础产业和公用产业中，诸如石化、电力、电信、民航、铁路等具有传统行业垄断特征的领域就显得格外引人关注。随着中国加入WTO，这些行业中的企业面临着更加巨大的压力和前所未有的挑战。打破行业垄断，不仅关系着广大消费者能否得到高质低价的服务、中国企业能否在加入WTO后继续生存，而且影响到有限资源能否得到合理的配置、市场经济体制能否在中国最终确立。在此背景下，中国改革基金会选择了“反垄断问题”研究，作为2003年《中国改革与发展报告》的主题。

我们的基本思考是：垄断问题、特别是国有经济部门的行政性垄断，与传统计划体制有着一脉相承的血缘关系，是传统体制中各种利益矛盾交织的集中体现；而反垄断、特别是反行政性垄断，则是改革攻坚阶段最要害的问题之一，是市场经济体制最基础的制度建设。

本报告将反垄断问题纳入我国体制转轨的制度背景下进行分析。我们拟将聘请具有理论功力的学者，对反垄断理论发展进行简要的回顾，以期建立一种适用于转轨国家反垄断改革实践的理论参照体系；聘请具有理论素养、同时又是讲故事的高手，客观描述、实证分析我国已有的反垄断案例，揭示不同行业反垄断实践中的启迪、经验与教训；聘请政策决策部门的专家，结合这些案例，集中论述我国在反垄断进程中所面临的主要矛盾与问题；聘请制度分析专家，针对这些矛盾与问题，提出我国反垄断进程中的制度供给。

                                      中国经济改革研究基金会

  2002年5月28日

项目主持人：杨启先

科研组织人：鲁利玲、赵珍 

撰写提纲

导论：反垄断理论的简要回顾（北京大学武常岐）

      垄断的概念：

      垄断的类型：自然垄断、竞争性垄断、行政性垄断

      反垄断的制度安排：市场经济国家的规制、立法与实践

案例一  石化：地域分治，寡头竞争（体改办研究所何晓明） 

        内容包括：反垄断的历史沿革

                  反垄断的实践效果

                  存在的问题及其背后的原因

                  基本结论

案例二  电信：放开管制，形成竞争规则（天则所盛洪）

        （同上）

案例三  电力：厂网分开，竞价上网（发展中心刘世锦）

        （同上）

案例四  铁路：网运分离，引入竞争（发展中心刘世锦）

        （同上）

案例五  民航：政企分开，多元竞争（社科院张昕竹）

        （同上）

案例分析：反垄断进程中的体制性障碍（体改办董宏、王强）

          将反垄断问题纳入市场化改革的框架下进行分析。结合上

          述案例，着重论述反垄断进程中的体制性障碍。

总论：反垄断进程中的制度供给（高世楫）

从规制、立法与WTO中国际惯例约束的角度，论述我国在反

垄断进程中的制度供给。

经济转型时期行政性垄断的规制

      [摘要]行政性垄断以及政府所属部门依据其行政权力而形成的垄断，是阻碍市场竞争的主要因素。因此，分析我国行政转型时期行政性垄断的特殊性及其成因、特征和危害，并借鉴西方发达国家对行政性垄断规制的经验，结合我国实际对行政性垄断进行规制，在当前显得十分重要。

　　[关键词]行政性垄断；经济性垄断；规制

　　自改革开放以来，随着市场经济制度的建立，竞争与垄断的关系成为了被关注的焦点。20世纪80年代后西方产业经济理论的引入，为我国垄断问题的研究奠定了基础。目前我国经济增长在现有体制框架内已经失去了高速增长的势头，如何理顺政府与市场的关系，已成为中国经济在转型期间所面临的崭新挑战。根据过勇和胡鞍刚的估计，仅在20世纪90年代后半期，我国行政性垄断所造成的社会福利损失即占到同期GDP的1．7～2．7%；原国务院体改办主任王歧山在高层发展论坛上也提出，一切不适于国家垄断的行业都要打破垄断，一切不利于市场竞争和实现效率最大化的行业和企业结构都要进行重组。可见，垄断已成为阻碍我国经济增长的重要原因。因此，本文借鉴国外行政性垄断规制的经验，来研究如何对我国行政性垄断进行规制。
　　
　　一、西方行政性垄断规制模式及其经验总结
　　
　　现代西方市场经济大致有三种类型：以美国为代表的自由竞争型市场经济，以日本、法国为代表的政府主导型市场经济和以英国为代表的混合型市场经济。对混合型市场经济的规制与对自由竞争市场经济的规制基本相同，所以下面对美国和日本这两个最具代表性国家的政府规制进行分析，以期探寻在市场经济中有关政府规制的基本经验。
　　
　　(一)西方行政性规制的模式

　　1．美国政府规制模式的分析。美国是运用市场机制进行资源配置的典型国家，有比较合理的产业结构、规模结构和地区结构，经济的运行效率较高。美国的产业结构是一种动态的、不断创新的、由新兴产业带动整个经济前进的结构。在美国大体每隔二三十年，就会有一种新兴产业脱颖而出，带动整个经济向前发展。美国经济结构在规模结构上大、中、小结合适度。占主导地位的是大公司，但大公司的规模经济并不否认中小企业存在的价值，产业的特点和社会需求的多样化为中小企业的生存与发展提供了条件。美国经济地区结构的特点是在市场的作用下，各州扬长避短发挥各自的优势，因而使资源得到了较为充分的利用。在这一市场机制基础上，美国对垄断的规制经历了从20世纪早期经济大萧条后的凯恩斯主义革命到80年代里根政府的放松规制运动，再到90年代克林顿政府重新提出的政府要“更好地干预经济”，形成了自己成熟稳定的规制体系。这一体系包括规制目标、规制机构和规制手段。

　　(1)政府规制的目标。19世纪90年代和20世纪初，由于美国不加约束的自由竞争市场经济的发展，不可避免导致了大量的垄断产生，市场经济出现了市场机制不能解决的问题，需要求助于政府。在这一背景下，1890年通过了谢尔曼法，1914年通过了克莱顿法和同年通过了联邦贸易委员会法，以及这三条法令的各种修正条款、补充条款和一些条款的删除。到20世纪60年代，美国政府还加强了行政部门的规制，制定了越来越多的新法规，建立了新的联邦机构。可见，当时政府规制的主要目标是反垄断，保持市场的竞争性。到了20世纪70年代，经济发展出现了“滞涨”现象，这就宣布了政府干预、政府规制的失灵。以斯蒂格勒为代表的现代规制理论认为，规制虽然可以避免企业得到垄断利润，但是必须付出效率的代价。而且规制实际上往往偏离社会的最优规制水平，这样反而会加剧市场的低效率。即使规制达到了最优，但规制的行政成本可能会远远高于规制带来的社会效率。还有一些人怀疑政府的规制能力，他们认为政府缺乏足够的必要信息来进行有效规制。

　　(2)政府规制的机构设置。美国联邦政府中所设的独立规制委员会，是政府规制的执行者。其职权广泛，管理专业化，成为联邦政府中独特的组织体系，号称立法、行政、司法之外的第四个权力部门。一个委员会最初成立是由立法机关决定。集三权于一身，从某种程度来看，可以避免机构间的相互扯皮和推诿，减少时间和空间的搁置，使一般问题能得到较快地解决。这是独立行政机构的权利广泛性所衍生出的行政管理高效率的特点。此外，规制委员会具有很强烈的专业化特点。从规制成员的任命及构成来看，美国国家规制委员会的委员一般由立法机构任命，有一定的任职期限。而根据政治学家J.D.威尔森的观点，规制机构的成员可划分为三类：第一类是职业主义者；第二类是政治家；第三类是专家。而一定数量的专家的使用，有利于规制目标的实现。

　　(3)政府规制的手段。美国政府规制的手段非常丰富。在对垄断的规制方面有：实行国有化，将其产品的价格定于使社会福利最大化水平而不是利润最大化水平；许可证拍卖，通过拍卖经营许可权，一方面政府可以获得一部分垄断经营租金，一方面以拍卖条件为约束，可以使企业在经营中照顾社会福利需要；价格控制，有边际成本定价法、平均成本法等形式。在对竞争行业的规制方面，主要有：市场准人的限制，如律师、医生等职业的从业人员必须获得从业资格；采用价格支持和数量控制两方面对农业进行规制来达到保护的目的，但是1973年以后，政府用现金弥补市场价与“目标价”之间的差额。其他形式的规制有：为食品等产品规定许多标准，有利于消费者作出评价；对卖方要求在成交之前向消费者公开某些信息；原料与工艺规制；税收与补贴；鼓励产业投资时减税或补贴；运输、通信、公共事业等方面进行许可证或服务成本等形式的规制。放松规制：在市场机制可以发挥作用的领域，完全或部分取消对规制产业的进入、价格、投资、服务等各方面的经济性规制条款，以竞争促进发展。这一规制政策至今仍在使用。

　　2.日本政府规制模式的分析。日本的成功很大程度上得益于正确的产业政策。即于1955年前后开始盛行的、通过政府的作用大力干预市场经济的发展。而60年代，随着贸易自由化的实行，日本又推出了一种以“政企协调”为基础的诱导、协商式做法——行政指导。而在20世纪70年代石油危机后，西方各国经济增长率下降的背景下，日本也加强了规制的改革。

　　(1)政府规制的目标。植草益把日本经济性规制归纳了四大目标：达到资源的有效配置；确保企业内部效率；避免再收入分配：企业财务的稳定化。传统规制理论认为，政府规制行为是为了保护公共利益，制约企业不正当获利行为。但是日本政府规制的目标似乎不在于此。从其所制定与实施的产业政策来看，是从资金、税收、补贴等方面给产业以优惠，目的是保护和扶植这些重点产业。再从行政指导方面看，日本的行政指导坚持两个原则：一是维护企业之间的高度竞争，充分发挥市场机制的积极作用；二是规制方和产业方双方保持制衡的状态。可见，日本实行规制的目标在于效率，提高企业的产出水平，增加企业的竞争力。当然，日本政府规制中不乏保护公共利益的目标，尤其是日本实现经济腾飞后开始实行的放松规制，但是日本政府规制的最大目标就是效率。

　　(2)政府规制的机构。日本的政府规制也是由委员会执行的。在日本，有关规制方面的机构至少有5个。第一是关于行政内容的国会调查和使行政得以正确运作的立法措施及“议会监视”；第二是总务厅的“行政监察”，这是总务厅行政监察局针对特定的行政进行调查，有弊病时提出改进建议；第三是“投诉处理”，这主要是消费者和被规制企业向总务厅和法物省申诉对特定的行政部门的意见，该省厅为了解决所提出的意见而进行斡旋；第四是被规制者和消费者的“行政诉讼”，这是特定的行政行为超出法律规定的内容，使被规制者和消费者受到经济损失时，被规制者和消费者向法院起诉；第五是事业法或关联法规定的“审议会”和“意见听取会”。审议会是在规制机关内以有学识有经验的人士为中心组织起来的，对规制的内容进行审议，同时，根据需要能够就规制所应有状态向主管大臣提出建议的组织。另外，意见听取会是规制机关就有关的规制内容广泛听取一般意见为目的的组织。

　　(3)政府规制的手段。由于日本实行的是政府主导型市场经济，政府在经济发展中发挥十分重要的作用。其规制方式非常丰富，规制的范围也非常广。产业政策和行政指导更是日本的首创。这是日本政府规制的两个主要特色。对垄断产业的政府规制是其规制手段的特色之一。对于垄断性产业，1947年日本制定了《禁止垄断法》。但日本政府对于垄断的态度及规制也不是一成不变的，随着日本经济发展的不同阶段呈现出禁止垄断一放松限制一强化垄断等明显的阶段性。经济复活时期，日本就开始修改《禁止垄断法》并扩大该法的适用范围，从而在一定程度上放松了限制，并承认了垄断。70年代后，人民对垄断的不满日益增加，政府的压力增大，出现了恢复竞争自由的倾向。1977年日本又修改了《禁止垄断法》，采取了一系列措施对垄断行为进一步规制。在对产业规制制订完善法律的同时，对商品和服务价格进行了直接的控制与管理。总体来说，日本政府对价格管制的产业占全部产业的50%左右，其中政府直接控制价格的产品和服务占全部产业与服务的25%。而对农产品和对进出口贸易有重大影响的商品，进行价格规制，规定上限或下限的价格；对国内农产品实行支持价格，当价格跌到一定水平时，由政府进行补贴。通过审查、批准、认可、许可等一系列法律制度对一些未得到充分发展的新兴产业采取扶植保护措施，等等。日本政府规制的另一特色就是行政指导。所谓行政指导，是指行政机关在法律赋予的所管事务的权限范围内，为得到行政对象的合作并实现一定的行政目的而进行劝诱或诱导。从此这种只重效率，不重合法性的做法越来越多地被日本采用，并取得了成功。行政指导起作用的原因，有人归结为三点：一是建立在科学的信息预测基础之上；二是官员与企业家密切交往与合作的习惯：三是政府有权、有资源，对企业可以进行利益诱导。

　　(二)西方国家对行政性垄断进行规制的基本经验

　　1.完善政府规制的法律体系。从反垄断方面看，西方各国都制订了反垄断法。而我国1993年出台的《反不正当竞争法》，既有包括反垄断在内的“反限制竞争行为”的规定，又对一些“不正当竞争方法”做了规定；在信息不对称方面，有《消费者权益保护法》等法律。但是，由于法律的力度不够，致使违法的成本过低，违法现象屡禁不止。从政府规制的法律依据方面看，西方发达国家都依据议会的立法来成立相关组织进行规制。规制的决策组织是议会，执行组织是相对独立的行政机构——规制委员会。而我国规制执行的依据，主要是一些地方性法规和行政规章制度。这样的规章制度，往往带有地方保护主义的色彩，具有很大的随意性，自然不能保证人民的利益。因此，我国要完善政府规制的法律体系，就要一方面对《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》进行完善，加大惩治力度。另一方面规范和取消各种机构的立法依据，从法制方面遏制行政性垄断的蔓延。同时加强行政立法的规范性，将听证制度引入行政立法中来。

　　2.建立政府规制的目标体系。由于处在计划经济向市场经济的转型时期，从某个角度说，我国政府规制正处于不断放松的过程。我国实行的这种放松规制，其目的在于要建设一个社会主义市场经济体制，是为了实现资源配置的高效率。然而，令人遗憾的是，在这种规制的执行过程中，却出现了目标偏离现象。行政性垄断的存在，其本身就说明了这一点。所谓的价格规制、准入限制，还有税收减免、优惠贷款等，实际上都成了保护某些特定利益集团的工具。其结果是垄断的形成和消费者利益的损失。这种垄断不是建立在规模经济基础上的垄断，企业效率低，所提供的产品和服务的质量差，因而企业严重缺乏竞争力，根本经不起外商的冲击；消费者以较高的价格，消费的却是低劣的产品和服务。所以，这种规制既保证不了公平又损害了效率。我国当前正处于社会主义初级阶段，生产力水平相当低，政府规制以效率为主兼顾公平的目标，很符合我国的国情。但是，仅有一个总目标是不够的，为了使总目标得以实现，还必须设立子目标，并将这一目标细化、具体化，具体到每个行业，形成一个目标体系，根据目标体系进行合理的制度安排，使之得以很好地实现。

　　3.建立独立的专业化的规制组织体系。与西方政府规制相比，当前我国的政府规制机构缺乏应有的独立性。从主体之间的关系上看，我国当前的政府规制属于政府经济行为中的一种，这种规制行为并不是通过三个相互独立的主体来共同完成的。在大多数情况下，它是由中央政府部门下属的行政性机构来执行具体的规制政策，而被规制的该行业中的各个企业在隶属关系上往往又是这些行政性政府部门的下属机构。这样，在政府规制的实践中所涉及的不同机构，实际上三位一体，彼此之间并不独立。在这种情况下，三者之间缺少必要的制衡，上下实为一体，这样的规制实质上是自己管自己。从人员的构成来看，与西方相比，我国的规制机构中，职业主义者、政客过多，专业人员稀缺，整体缺乏专业性。而政客们追求自身政治利益最大化，以晋升为目的，在执行规制过程中，缺乏独立性。基于此，首先实行政企分开，将国有企业的经营权与控制权分开，对各级规制机构进行整改，加强规制机构的独立性，纠正行政性垄断现象；其次加强行政监督制度的完善工作；再次实行人事制度改革，公开招聘专业性的公务员，增加专业类型的人员构成；最后在反垄断组织建立方面，可以考虑在国家经贸委、国家工商局、商务部等相关职能部门的基础上，制定相应的法律，组建更加独立的反垄断机构。

　　二、我国经济转型时期的行政性垄断及其影响

　　1.我国经济转型时期行政性垄断的现状。目前我国处于经济转型的关键时期，与西方发达国家相比，我国的垄断有其本身的特殊性。中国从来没有一个市场经济充分发展的过程，西方规制的出发点是为了维护市场秩序，治理市场失灵的，而中国的计划经济与市场是根本对立的，其出发点是为了消灭市场和竞争，政府通过规制立法来阻止竞争而产生的行政性垄断大量存在。我国现阶段的垄断现状主要表现在以下几个方面。

　　(1)过度的行政性垄断。行政性垄断的显著特征，一是政府部门通过对经营者的控制实行内外结合的规制；二是垄断部门市场力量并非来自于市场竞争，而是依靠法律和行政的手段；三是垄断企业之间的竞争是低效率的。我国现存的严重的行政性垄断是我国特定历史条件的产物，是长期以来高度集中的计划经济体制排斥市场机制的结果。资源配置的非市场化力量，在我国经济体制改革中形成了巨大的制度惯性。这种情况造成原有的垄断部门凭借不规范的市场机制为自己营造生存空间和打上官本位的烙印。错综复杂的行政力量进入市场造成条块分割的垄断力量的对立。各政府部门成为部门利益的代言者，对行业的规制，管理权强化，意味着利益寻夺的激烈。例如传统公用事业的许多产业如电信、电力、民航等部门以自然垄断为理由，凭借部门规制立法，继续限制竞争和侵害公众利益。这种行政性垄断的存在限制了竞争，恶化了市场竞争秩序，损害了政府威信和执法效率，造成了消费者福利的损失。

(2)缺乏市场竞争基础的经济性垄断。西方市场经济国家中垄断产生的一个重要原因是市场竞争中优胜劣汰演化的结果，是市场经济发展到一定阶段的产物。处于转型的中国市场经济体系尚未完全建立，市场经济体系不健全，市场竞争机制还未形成，因缺乏市场竞争而衍生垄断。中国的垄断是规模经济程度较低情况下存在的，是转轨体制中行政化的缩影。在一定程度上，我国现存垄断状况严重阻碍了市场竞争秩序，某些行业主管部门，以规范和整顿市场秩序为由，公开组织价格联盟，联手操纵市场价格。地方政府为保护地方经济，实行保护主义。这是因为一些部门认为竞争会造成资源浪费，不利于规模经济的成长。事实上，我国市场上缺乏的是真正的公平竞争。政府应保护培育市场的竞争精神，而不是以推动规模经济为由阻止潜在竞争者进入，限制公平竞争，阻碍技术进步与经济发展。

　　(3)规制者自身也是垄断者。我国现阶段的规制者也是垄断利益所得者的现象尤为突出。规制机构本身便是经营行业的主管部门，政企合一的体制使经营企业产权不清，缺乏竞争力。部门内企业与部门外企业在进入市场、发展经营业务等方面发生矛盾时，主管部门的政府机构难以做出客观、公正的裁判。同时，在缺乏社会监督的情况下，政府部门更容易侵害消费者利益，制定有利于本部门的政策。

　　2.我国经济转型时期行政性垄断的成因。行政性垄断的形成较为复杂，就我国而言，究其根源，其前身是计划经济体制下的国家垄断。行政性垄断是国家垄断在新的经济体制下的变异存在形式。虽然两者存在着前后相继的历史联系，但二者在性质上是不同的。“国家垄断一般是和国家在一定时期经济政策导向密切相关的，是国家对经济运行的一种干预和保护”，它是中央政府实施的合法垄断，如下达指令性计划、建立专卖及专营制度等；而行政性垄断则是政府和政府部门滥用行政权力限制竞争，可以说是非法垄断。可见，虽然国家垄断和行政性垄断都可以归人政府干预的范畴，但是国家垄断属于良性干预，而行政性垄断属于恶性干预、非法干预。

　　我国目前处于体制转换时期，传统体制的影响还存在。国家垄断在计划经济体制中处于统治地位，因此它的影响和“惯性”最大。但由于其合理性基础已被抽取，于是便以新的形式依托逐步成长，依存于不健全的市场机制、竞争机制，尽可能地、不失时机地为自己营造出可观的生存和发展机会，这便形成了行政性垄断。此外，行政性垄断的形成和存在除计划经济体制下“全面干预”的惯性作用外，还有着转轨时期的特殊因素。

　　(1)行政利益的诱惑。这是行政性垄断存在的最主要原因和内在动因。首先，政府作为特殊的社会组织同样具有“经济性”。这种经济性体现于三个方面：一是经济职能，这是政府的主要职能之一；二是政府在考虑社会总体利益的同时也在考虑自己的经济利益；三是政府的有效运转需要一定的财政作保障，财政资源不充分直接影响政府的良好运作。其次，政府的经济性最终体现于政府公职人员。公职人员也是经济人，也有自己的利益要求和发展目标，具有谋求自身利益最大化的强烈倾向。

　　(2)多元利益格局的存在。多元利益格局出现于经济生活中，并且这种多元利益的状态不仅存在于政府和政府部门，而且存在于中央政府与地方政府之间。这种利益多元化突出表现在财政体制上。为了使本辖区的企业收入增加，自己的政绩显赫，地方政府或政府部门就不自觉地具有这样一种倾向：限制其他区域的企业进入本区域经营，削弱外地企业的竞争能力，以此增强本地企业的竞争能力。为了达此目的，甚至不惜滥用手中来自宪法和法律的神圣职权，出台多种有碍于公平竞争的政策法规，使本应是企业间的竞争演化为地方政府之间局部利益的争夺。

　　(3)审批制度的泛滥。审批的实质就是限制竞争，以行政权力替代市场机制，以政府选择代替市场选择。因此，审批权膨胀的危害是巨大的，它会降低行政管理效率和政府责任心，导致政策机制代替法治权威，行政权凌驾于其他权力之上。它妨碍正常的市场竞争行为，恶化了投资环境，而且在缺少必要监督的情况下必然出现寻租现象，滋生腐败。审批制度的泛滥大大降低了实施行政性垄断的成本，为其提供了廉价的实施手段。只要稍稍抬高一下审批的门槛，就可将许多外地企业拒之门外，造成市场分割与封锁。

　　(4)立法薄弱，执法疲软。目前我国规范市场行为的法规不健全，至今还没有一部系统的《反垄断法》。当前规制行政性垄断的法律主要是《反不正当竞争法》，但在司法实践中存在许多问题。对行政性垄断行为只能由实施该行为的上级政府责令其改正，而监督机关却不能直接责令其撤消改正，这也在很大程度上导致了执法疲软。同时反垄断的主管机关也设置不当。我国目前反垄断的主管机关是工商行政管理局，它既是执法部门又是各级政府的职能部门，其人财物都受制于政府，因此它不可能处于超脱的状态，做到秉公执法，不受地方政府的影响。

　　3.经济转型时期行政性垄断的危害。如上所述，行政性垄断是一种恶性垄断，非法垄断。其危害不仅仅局限于经济生活领域，而且也反映在思想、政治、文化等各个方面。具体分析主要表现在以下几点：

　　(1)行政性垄断严重妨碍建立自由、公平的市场竞争秩序。市场是最公正的裁判者，其有能力在企业个体利益与社会利益之间找到最为恰当的平衡点。而居于市场之外的行政权力以自身的好恶对其实施过多的干预，即使是出于良好的愿望，往往也会适得其反。我国社会主义市场经济本质上是一种竞争经济，为了维护竞争的有序和有效，必须建立自由公平的竞争秩序。自由包括资源流动的自由或进入退出市场的自由；公平主要是指市场主体地位的平等和市场机会的均等，同时还包括竞争过程、竞争环境和竞争结果的公平。而行政性垄断正好起着破坏自由、公平的竞争秩序的作用，导致了市场壁垒林立，窒息了自由、公平的竞争。

　　(2)行政性垄断破坏全国统一的市场体系的健康发展。社会主义市场经济是以市场机制作为资源配置的基础手段，实现市场有效配置资源的功能，必须构建一个统一、开放、竞争、有序的完整的市场体系。然而，行政性垄断却正在破坏着这一市场体系。各级地方政府采取地方保护主义政策，强行分割市场空间而形成的行政性区域市场，以地方利益最大化为目标违背了“全国城乡市场紧密结合，打破地方分割和封锁”的统一市场的基础要求。中央和地方政府经济主管部门采取行业部门保护政策，形成部门分割、部门封锁和部门垄断，同样阻碍全国统一市场的形成。行政性垄断形成的地方分割、部门封锁和部门垄断，实质上是一种“闭关锁国”行为，违背了建立开放市场的要求。

　　(3)行政性垄断加剧和强化了政企不分。长期以来，政企不分是我国行政管理体制的首要弊端，政府既是“裁判员”，又是“运动员”，企业成为政府的附属物。改革开放20多年来，我们制定了许多法规来推进政企分开，但效果都不理想。症结就在于政府的行政利益和企业的经济利益牢牢地拴在一起。所以行政性垄断只要存在一天，政企分开就很难真正实现。

　　(4)行政性垄断引发了腐败现象的产生。行政垄断存在的原因，是由于行政权力控制着经济资源的调配，行政性调配在缺乏明确、合理、完整的规范手段的情况下，可以通过垄断价格、掠夺性定价、价格串谋或价格协议、价格歧视、变相收费等手段获取超额垄断租金。由于它是以公共机构的名义、凭借公共机构的手段获取超额垄断租金的，因而是一种赤裸裸的、光天化日之下公然进行的掠夺性腐败。另外，其中存在的“利益互动”，也使得一些意志薄弱的国家机关工作人员利用职务之便贪污受贿、权钱交易、以权谋私。这种垄断行为对消费者福利造成的侵害是十分惊人的，可以说是消费者所承受的最大的利益侵害。由于行政垄断行业大多与公众息息相关，代表着政府的形象，因此说腐败和寻租必然降低政府威信。

　　三、经济转型时期行政性垄断规制的途径

　　对垄断行业特殊利益集团的改革有三大原则：首先，要承认其既得利益，而不是要从根本上消除垄断行业。其次要限制垄断利益集团的特权，把它们从贵族降为平民，从经济人与政治人的双重身份变为纯粹的经济人。最后，要规范垄断利益集团的行为，重新建立商业游戏规则，迫使垄断行业从经济寻租、政治寻租，转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等谋求利润最大化。由于形成行政性垄断的原因是多方面的，因此对其的规制也应是多方面的。笔者认为根据上文所总结的规制原则，结合我国实际情况，规制我国行政性垄断主要应通过行政立法、依法行政、加强政府法制建设和反垄断立法以及大力推进经济体制和政治体制改革来实现。

　　(一)加大行政立法与监督，实现依法行政

　　1.建立与完善法规、部门规章的审核制度，公开行政机关的具体行政职能及其职责权限。公开行政机关的职能与职责权限，是市场经济体制对行政机关的要求，也是人世以后行政体制改革的一项根本内容。因此，为了符合市场经济体制的要求与接受人世的挑战，国家应该以法律的形式向社会公布行政职能与职责权限，以体现市场经济所要求的行政透明度，同时也便于社会各界对其实施监督。行政性垄断行为一般是在合法状态下进行的。就市场经济的竞争法而言，应该坚持法律一体化的原则，坚持法律级别及其适用范围特定化的原则，以此保证通过法律构建有利于竞争的全国统一大市场。在此前提下，建立与完善有效的审核地方法规、部门规章是否有效、是否违反国家法律原则精神的机制，以遏制政府及其所属部门以行政性垄断为目的而制定法规、部门规章的做法，从根本上做到行政性垄断无法可依。

　　2.建立与完善行政内部监督机制。国家确定行政机关的职能与职责权限后，还应建立与完善严格的行政内部监督机制，监督行政机关及其工作人员的行政行为，防止行政机关及其工作人员超越或滥用行政权力，达到禁止与消除行政性垄断的目的。笔者建议：应该赋予监察部门监察行政机关及其工作人员是否滥用或超越行政权力的职责权限，其中包括督察行政机关及其工作人员是否制定和实施了违背国家竞争法原则与精神的地方法规、部门规章等内容。行政机关及其工作人员在监察部门的监督下依法行使其应该行使的行政权力。

　　3.加强行政法制监督和行政违法救济。一切行政行为都要做到依法而为，没有法律依据的行为绝对不允许行使和实施。加强对行政行为的事前监督和事中监督，改变以往只注重事后监督的状况。明确行政权力监督的范围，同时，赋予行政性垄断受害人起诉政府予以自救的权利。现行《反不正当竞争法》没有规定行政性垄断的受害者有提起行政诉讼的权利，这也是行政性垄断长期得不到遏制的原因之一。虽然行政诉讼法规定，国家机关滥用行政权力侵害公民、法人或其他组织权益的，受害者有权提起行政诉讼。但在实践中，行政性垄断的受害者提起行政诉讼时，法院往往以行政性垄断案件应由同级人民政府处理为由而不予受理。因此，法律应明确规定，凡因行政性垄断而受害的公民、法人或其他组织，可以提起行政诉讼。

　　4.加强社会监督，建立行政公益诉讼制度。所谓行政公益诉讼，指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型，相当于美国的纳税人诉讼、日本的民众诉讼等。这样可以将抽象性行政性垄断行为纠纷纳入受案范围，扩大对行政性垄断受害人的司法救济。譬如，如果行政性垄断行为侵害了广大消费者的利益，不管是实际的消费者还是潜在的消费者都可以以自己的名义提起行政诉讼。也就是说，只要是以维护公平的竞争秩序和促进经济发展为目的，任何团体、消费者、其他竞争者都可以提起请求颁布禁止令的诉讼。这种诉讼既为普通民众督促政府执法建立了一条有效途径，也能够调动公民参与监督执法的积极性。

　　(二)完善反垄断立法，为政府规制提供法律依据

　　以反垄断法规制行政性垄断可以说是最重要的法律途径。但是，这一途径的实现，有赖于加快反垄断立法的步伐。我国现行的反对行政性垄断行为的主要法规是《反不正当竞争法》，该法第7条规定：政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进人本地市场，或者本地商品流向外地市场。该法第30条规定：政府及其所属部门违反本法第7条规定，限定他人购买其指定经营者的商品、限制其他经营者正当的经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令其改正，情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。从上述法规看，我国现阶段反对行政性垄断行为的立法存在以下问题：(1)权威性不够；(2)对行政性限制竞争行为的制裁不力；(3)缺乏一个权威的统一执行机关。通过加快并完善反垄断立法，限制行政性垄断行为，以达到有效制止和防止行政性垄断的目的，已成为我国多数有关学者的共识。借鉴外国反垄断立法的经验，结合我国的实际情况，笔者建议，反垄断立法应当考虑以下几个问题：

　　1.以专章列举方式明确行政性垄断行为。这不仅可以使反垄断执法机构能够迅速对行政干预市场的行为做出判断，而且还可以提高政府及其所属部门的思想意识，有利于它们明辨是与非、合法与非法的界限，对自己的行为后果有预见性。我国《反不正当竞争法》第7条仅将“指定购买”和“地区封锁”列为滥用行政权力的行为，这就在规范政府行为方面存在许多漏洞。为防止挂一漏万，法律还应当规定一个反对行政性垄断行为的概括性条款。

　　2.创设制止行政性垄断行为的独立监督检查机关。《反不正当竞争法》第16条规定，“县级以上人民政府工商管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”，但其第30条规定，行政性垄断行为由其上级机关处理，这就出现了行政性垄断行为和其他不正当竞争行为由不同部门处理的情况，这种做法很不妥当。我国反行政性垄断难以收到实效的症结在于没有一个独立于行政机关的监督检查机关。因此，反垄断法应明确一个独立的监督检查机构，这个机构可称为“公平交易局”。许多国家的经验表明，反垄断法本身不能创造一个公正和自由的交易环境，而必须借助于一个独立有效的反垄断法执行机构。如果没有一个明确、独立、高效的执法机构，反对行政性垄断行为的规定不过是一纸空文。

　　3.提高监督检查机关的法律地位。创设的监督检查机关，不仅是独立的，还必须是强有力的，这就要求赋予其权威，明确其职权。我们的邻国日本的做法值得我们借鉴。日本的反垄断执行机构一公平交易委员会由5名委员组成，委员须经内阁总理大臣提名、国会批准，隶属内阁总理大臣直接管辖，对反垄断执行机构权威性的重视可见一斑。同时，为了使反垄断法的执行机构能依法充分、严格地行使权力，必须赋予该机构相应的权力，包括调查权、审核批准权、行政处分权、行政强制措施权、行政裁决权、规章制定权等。我国的公平交易局在人事编制和财务上应隶属于国务院，它应当具有很大的权威性，在审理案件中有独立审判的权力。同时，加大对行政性垄断主体的处罚力度，对行政性垄断主体实行严格责任，即规定民事责任和处以高额罚款，直至吊销营业执照。在民事上，可以宣告行为无效，处以多倍赔偿。如在美国不论损害大小，一律给予损害额的3倍赔偿及诉讼费和合理的律师费。

　　(三)加强对行政性垄断的综合性治理

　　行政性垄断行为是经营权与行政权相结合的产物，它既具有经济性垄断的一些特点，又有比经济性垄断更复杂的一面。所以，反行政性垄断要比反单纯的经济性垄断更为复杂一些。由此，有些学者称反行政性垄断是一项综合工程。的确如此，除前述的两种手段外，深入地进行体制改革也是很重要的一个方面。行政性垄断不是市场竞争的结果，而是我国现阶段政治体制、经济体制改革滞后，政企严重不分和政府继续参与企业经济活动造成的。可见，行政性垄断的形成有深刻的体制原因，因此行政性垄断的解决还有赖于体制改革的深入。甚至有学者称，反行政性垄断严格说来只能通过深化体制改革加以解决。旧的经济管理体制还没有完全退出历史舞台及新的经济管理体制还没有完全建立，这是我国行政性垄断形成的主要原因之一，所以改革现有的经济管理体制并建立新体制，对于反行政性垄断具有十分重要的意义。当然，在改革旧的经济管理体制的同时，也要改革与之相适应的作为上层建筑的政治体制，这是马克思主义理论的基本要求。因此，改革的深入应包括经济体制改革的深入和政治体制改革的深入。这两种改革中的任何一种改革不到位，均会使行政性垄断继续存在。所以，在加快经济体制转变的同时，必须加快政治体制的改革，使两种改革同步进行，并加强对政府及政府部门行使行政权力的监督。

    推进垄断行业改革，事关社会主义市场经济体制的完善，事关经济竞争力和国民经济素质的提高，事关消费者的利益，是经济体制改革的一场攻坚战。

　　当前，推进垄断行业改革的重点是行政性垄断，对自然垄断的认识也要深化，要逐步放松或解除管制。

　　推进垄断行业改革与发展大企业集团之间并不矛盾。

　　既要发挥政府在垄断行业改革中的主导作用，又要加快立法进程，完善反垄断的法律制度。

　　推进垄断行业改革是党的十六大提出的一项重要改革任务。近几年，我们在这方面做了不少工作，取得了一定进展，但还有许多问题没有解决。必须继续推进垄断行业改革，引入竞争机制，以增强国民经济活力，提高经济效益。

　　深化经济体制改革的迫切要求

　　推进垄断行业改革是建立和完善社会主义市场经济体制的需要。通过多年努力，我国经济体制改革取得重大进展，社会主义市场经济体制初步建立，市场体系逐步完善，市场在资源配置中的基础性作用正在加强。但是，经济体制改革还需要打一些攻坚战，而打破行业垄断的改革就是其中之一。行业垄断是计划经济体制的产物，它依靠旧体制，利用或滥用行政权力和手段，实行垄断经营，获取垄断利益，遏制竞争，与建立和完善社会主义市场经济体制的改革方向背道而驰，是深化经济体制改革的障碍。

　　推进垄断行业改革是我国开放型经济不断发展的需要。改革开放以来，我国经济的开放度有了很大提高，特别是加入世贸组织以后，我国垄断行业面临严峻的新形势。一方面，在加入世贸组织的协议中，我们承诺要对电信、金融等行业进行有限制的开放，这些行业的改革势在必行；另一方面，我国的某些垄断行业，在其他国家并不属于政府管制的对象，而属于竞争性行业，我们没有理由拒绝外资进入。在国外，这些行业的大企业和大企业集团有灵活的机制和雄厚的实力，不少已经相继进入我国，对我国垄断行业的企业形成了巨大压力和挑战，我国企业若不加快进行改革，必将处于非常不利的地位。

　　推进垄断行业改革是提升我国产业和国民经济整体素质的需要。我国垄断行业存在许多共同的弊病：一是投资主体单一，多为国有独资。一些行业性集团公司的子公司虽然实现了投资主体多元化，有的还改制为上市公司，但是集团公司本身仍是纯国有企业。二是政企不分，集政府职能和企业功能于一身。有的行业性集团公司虽然进行了改革，但它们多是由政府部门或行政性行业公司演变而来的，角色没有转换，还没有成为真正的企业，习惯于用行政办法对业内的企业进行管理。三是缺乏活力和竞争力。与市场化程度较高的机械、家电、日用工业品、食品等行业的企业相比，它们的活力和竞争力差，特别是在外资企业或外国产品进入我国后，这一弊病就充分暴露了出来。四是创新能力不强。竞争是提高企业创新能力的动力，行业垄断扼杀竞争，保护落后，新的装备、工艺、技术和管理方法运用慢。五是产品质量和服务差。因为缺少替代的产品或服务，消费者没有多大的选择余地，“皇帝女儿不愁嫁”的现象在垄断行业仍然比较普遍，缺乏提高产品质量与改善服务的压力和动力。据统计，与一般行业相比，消费者对垄断行业的产品质量与服务的投诉率要高得多。六是市场绩效差。这些行业的市场绩效主要不取决于企业自己的努力，而是价格垄断，因此带来了工资高、消耗高、价格高，工作效率低、劳动生产率低、效益低的严重后果。不对垄断行业进行改革，这些弊病将长期存在，严重影响产业素质和国民经济整体素质的提升，制约国民经济的健康发展。

　　努力探索垄断行业改革的方式和途径

　　行业垄断可划分为自然垄断、行政垄断和市场垄断（纯经济性的垄断）三种类型。自然垄断是指由于技术等方面因素的制约，由一个或者少数几个企业来经营比更多的企业参与经营能取得更大经济效益的行业所产生的垄断。它通常具有三个典型特征：一是需要形成一种特殊的网络系统来生产或为消费者提供服务；二是在生产分配上能够收到纵向一体化利益和为多种用户提供多样化服务的复合供给利益；三是投资规模巨大，投资回收期长，设施的技术专用性强。如铁路、邮政、电力供应、城市公用事业等都具有典型的自然垄断行业的特征。行政性垄断是指依靠体制或政府授予的某些特殊权力对经济活动进行垄断和限制竞争的状态与行为。我国的行政性垄断往往又与行业垄断相结合，它是与建立和完善社会主义市场经济体制的目标相背离的，对经济的健康发展有很大危害。市场垄断是指企业通过市场行为在竞争性行业形成的独家垄断或多家垄断（寡头垄断）。这种垄断不利于发挥市场机制的作用，容易损害消费者的利益，因而应通过法律手段予以禁止。垄断的性质不同，解决的方法也应该有所不同。

　　对行政性垄断和市场垄断应该强制性进行改组。在我国，真正的市场垄断还没有形成，当前和今后一个相当长时期的主要任务是解决行政性的行业垄断问题。具体解决方式和途径有两种：一种是拆分。将一个行业性的总公司分解成两个或两个以上的公司，然后对其内部业务进行重组。兵器工业、核工业、船舶工业、航天工业、电力工业等都是采用这种方式进行改革的。另一种是对两个或两个以上的行业性公司的业务进行重组。中国石油天然气行业、中国石油化工行业、中国电信行业、中国航空行业等就是通过这种方式进行改革的。这样改革的好处在于：一是缩短了改革的时间和过程，节约改革的直接成本。由于这种改革是由政府做出的决策，是自上而下的行政行为，不需要企业花很大财力、人力和时间去协调政府各个职能部门的关系，从而缩短了改革的时间和过程，节约了改革费用。二是在短时间内能在一定程度上打破行业垄断，引入竞争机制，解决有些公司由于业务范围的限制而经济效益相差悬殊的矛盾。比如，中国石油天然气集团和中国石油化工集团过去是按照上下游业务来划分经营范围的，过去原油价格低、石油化工产品价格高的时候，两公司的利润相差悬殊，很难反映出它们的真实业绩，打破这种业务限制组成集团后，这一矛盾得到了解决。但是拆分和重组后，各个集团公司如何定位，如何对其内部业务进行重组，如何减少管理层次和协调内部各个企业之间的关系等，都还面临许多问题，需要进一步改革。

　　对自然垄断行业要逐步放松或解除管制。自然垄断行业是逐步变化的。过去被认为具有自然垄断特征的行业，由于技术等因素的变化，现在变成了竞争性行业，或者不是在整个行业的产业链上都具有自然垄断的特征。比如，电信行业原来被看作自然垄断行业，但随着光缆技术的发展和通信卫星的出现，有线电视网络、无线通讯网络迅速发展起来，形成了新的通信系统和方式，改变了有线通信公司对电信业的独家垄断。又比如，电力行业过去被看作自然垄断行业，但随着人们认识的深化，把电力的生产和供应区别开来，放开生产环节，就只有输电和配电还保留着较强的自然垄断特征，这就大大缩小了电力行业自然垄断的范围。世界各国对传统意义上的自然垄断行业的管制是逐渐放松的。20世纪70—80年代，美国对民航、电信业进行了改革。进入90年代后，英国、德国、日本也对电信业进行了改革，欧洲的多数国家以及阿根廷、澳大利亚对电力行业进行了改革，改革的总趋势是放松或解除管制。放松或解除管制的重要途径是让新企业进入该行业，形成有序的竞争局面。在我国，这些行业要逐步对民间资本开放，也要有限度地对外资开放。自然垄断行业的改革既取决于技术等方面的发展水平，也取决于经济发展水平，应该有规划地逐步展开。对真正的自然垄断行业，政府也应该改善管制的方法，规范其行为。

　　对国有企业进行规范的公司制改造，建立现代企业制度。我国垄断行业的国有经济成分比重很高，国有企业是这些行业的主体，即便是已进行了初步拆分的行业，也仍然是由几个国有的大集团公司占统治地位。因此，推进垄断行业改革必须与对国有企业进行规范的公司制改造、建立现代企业制度紧密结合起来进行。这些行业要按照建立现代企业制度的要求，把大多数国有大型企业改组成股权多元化或分散化的股份公司。严格按照《公司法》的规定设立股东大会、董事会、监事会，明确各自的权利和责任，处理好董事会和经理层的关系，建立起规范的法人治理结构，通过人事制度、分配制度等的改革，建立有效的高层经理人员的激励与约束机制。全面推行合同制，建立“双向选择”、职工能进能出的劳动制度和奖勤罚懒、多劳多得的分配制度。大型集团公司，必须理顺内部的产权关系、人事关系和财务关系，形成规范的母子公司体制和管理方法。

　　积极稳妥地推进垄断行业改革

　　政府在推进垄断行业改革中要发挥主导作用。目前，无论进行拆分、改组，还是放松和解除管制，引进竞争机制，起关键作用的都是政府。政府在推进垄断行业改革中，态度要积极，行动要坚决，步子要稳妥，努力使这项改革有计划、有步骤地进行。在改革方案出台前，一定要多方论证，减少盲目性，避免大的失误。

　　处理好推进垄断行业改革和发展大企业集团的关系。一方面要鼓励发展大企业集团，提高企业组织程度，追求规模经济效益；另一方面又要推进垄断行业改革，引入竞争机制。表面看起来，这两者似乎是矛盾的，其实不然。一是从总体看，我国大企业集团还不多，扩大企业规模，发展一些大企业集团参与国际竞争，是完全必要的。二是从我国企业集团形成方式看，大体有三种类型，即行政机构演变型、联合改组型和企业成长型。行政机构演变型企业集团大多经历了工业部———行政性总公司———集团公司，或行政性总公司———集团公司的变化过程，这实际上就是对行业垄断公司进行拆分的结果。联合改组型和企业成长型大多是以一个大企业为中心，主要通过经济手段组建起来的，很难形成行业垄断。三是从组建企业集团的行业看，主要是在竞争性行业和政府已经放松或解除管制的行业，而不是在自然垄断行业。四是组建企业集团应该通过经济办法，而不是行政办法。当然，组建企业集团和推进垄断行业改革并非没有任何矛盾，企业集团发展过大，可能产生垄断行为，也是应该防止的。换句话说，推进垄断行业改革，重点是要解决垄断结构的问题；组建企业集团后，重点是要防止垄断行为产生的问题。

　　加快反垄断立法。在当前推进垄断行业改革中，政府虽然能发挥主导作用，但从长远看，无论防止和禁止行业垄断还是别的形式的垄断，无论反对垄断结构还是反对垄断行为，都必须有法可依。依法禁止和防止垄断是市场经济条件下形成公平有效的竞争制度和竞争秩序的根本性措施。我国已经颁布施行的《反不正当竞争法》涉及反垄断的内容不多，已不能满足现实经济活动的需要。应该加快反垄断立法的进程，使反垄断法早日出台。同时，对相关部门的一些法规也需要及时进行修订。

 建立系统有效的行政垄断的规制与救济制度，一方面要充分发挥现有法律的作用并加以完善，一方面根据国情和借鉴国外经验，在法学理论的指导下不断实践，在制度上有所创新和突破。
一、行政垄断与反垄断法立法模式
有学者认识到行政垄断规制的特殊性，对行政垄断规制的立法模式提出了建议，认为如果突破既有各国家反垄断法成熟的立法体例，把行政垄断行为一部分或重要部分放在反垄断法中进行规范，那么，所制定的反垄断法就会带有浓厚的行政法味道，失去“经济法学的核心”的本来面目。相反，如果我们针对行政垄断专门制定相关的行政法，则可以既达到规范行政垄断之目的，又不致使反垄断法成为经济行政法 。
还有学者认为，一个部门法尤其是一部法典或专门法律文件所调整的对象应该是同一类或同一种社会关系，因为调整的方法和法律发挥作用的机制是以调整对象为基础的，对不同的社会关系应该采取不同的立法形式进行调整。经济垄断是以限制、阻碍竞争为表现形式的行为，这种行为因侵犯了其他市场主体权利，也剥夺了消费者的选择权利等。具体地看，由此产生的社会关系主要是从事垄断行为的市场主体和其他市场主体以及消费者之间的关系；抽象地看，因垄断行为破坏了正常的竞争秩序，妨碍了社会经济的发展进步，侵害了不特定的多数人的利益，所以，反垄断法调整的社会关系是从事垄断活动的经营者和社会公共利益之间的关系，也可以说是法律所确认和保护的平等、公平的市场竞争关系。具体承担调整这一社会关系，将法律规则适用到具体社会生活中的是法律授权执行反垄断法的行政机关（或包括）其他国家机关。但因行政垄断所产生的社会关系则不同。行政垄断因为是政府或其所属部门所为，从表面上看，这一行为和经济垄断一样，都侵害了其他经营者的权利和消费者的权利，但是，因行政垄断是国家行政机关滥用了行政权，明显缺乏法律支持甚至公开违法，所以，这种行为还同时侵犯了宪法关系和行政关系。具体地看，行政机关的垄断行为侵犯的是经营者和消费者的利益，由此而产生的社会关系是行政机关和经营者及消费者之间的关系；抽象地看，行政垄断所侵害的社会关系是从事行政垄断的行政机关和社会公共利益之间的关系，以及宪法和法律所保护的竞争关系。不管是经营者和经营者以及消费者之间的关系，还是经营者和社会公共利益之间的关系，都与国家行政机关和经营者以及消费者之间的关系或行政机关和社会公共利益之间的关系有本质的区别。制止经济垄断，调整经营者和经营者之间的竞争关系，保护经营者、消费者和社会公共利益，主要通过运用行政权或必要的司法权即可实现。但对行政权滥用的行政垄断，如再通过行政权来制止，则从理论上和实践上都无法实现。对行政权的制约必须通过行政权以外的权力或权利救济方式来实现。反垄断法规范为行政机关制止经济垄断提供了法律根据，被授权的行政机关应当也必须依法行使自己的这一职能，从这一角度讲，反垄断法具有约束行政机关的功能，而对因行政权产生的社会关系则不是反垄断法调整的对象 。
我们认为这样的观点有一定道理，立法应该保持法律部门的相对独立性、法律体系的平衡和与法学理论的和谐，经济法被认为是调整国家和公民、法人和其他社会组织经济关系的法律，这也是主张经济法独立的基础，如果作为“经济法核心的反垄断法”对行政垄断进行规制会产生一个理论矛盾，即经济法也调整国家（反垄断机关）和国家（行政垄断主体）关系。对此必须做出合理的解释，可能需要对理论进行修正。
但是我们也认为，好的立法不必宥于既定的立法模式，更不必刻意符合理论逻辑的需要，关键是符合实际并有效解决问题，否则，无疑是“画地为牢”。问题的关键不是未来是否在《反垄断法》中规定行政垄断，而是如何建立、完善、协调法律制度，用一整套内涵相互补充、结合和互动的法律规范的法律制度体系来规制行政垄断，突破既有反垄断法模式，结合我国实际并吸收它国立法经验的基础，探求规制行政垄断的方法。
我们认为《反垄断法》确实是规制行政垄断的良好契机和载体。首先，从立法宗旨和目的上看，行政垄断和经济垄断都应当成为《反垄断法》的调整对象，这样能全面、完整地体现反垄断法维护公平竞争，保护经营者、消费者的合法权益和社会公共利益，保障社会主义市场经济的发展的目的。其次，从立法技术上看，有关行政垄断和经济垄断的法律制度存在相通和衔接的地方，如果在《反垄断法》中对二者一并予以规定，一定程度上可以节约立法资源，并实现法律制度的协调。最后，从立法过程看，一部法律的出台要经过提案、列入立法规划、审议、通过等程序，需要相当的时间，各法律之间也存在着争取立法资源和机会，那么在一部立法中应该尽可能多地解决问题，行政垄断的有些问题虽然可以在有关行政法、行政诉讼法、国家赔偿法等法律中解决，但修改法律也要符合经济性原则，通常都是要有一定质和量的变化的，这样，法律的修改有全局性，在行政垄断之外还有其他问题需要修改法律来解决，而立法者对这些问题与行政垄断的看法可能不同，立法进程可能不一致，因此希望通过未来修改这些法律来对完善规制行政垄断的制度需要相当的时间，所以，行政垄断搭上《反垄断法》制定的这一班车是十分实际的。
各国反垄断法的立法和实践在各自不同的政治体制、经济条件和法律文化等因素的影响下形成自己的特点，如美国以反托拉斯为特色，德国以反卡特尔为特色，我国则可能以反行政垄断为特色。
二、确立《反垄断法》的基本法地位
建立权威性的反垄断法律，确立《反垄断法》的基本法地位是建立有效反垄断制度的关键。
首先，政府干预经济、限制竞争的有些行为是合法的，不属于反垄断法规制的对象。
一方面，《反垄断法》作为基本法可以对政府干预经济、限制竞争的权力作出保留规定，作为合法干预经济、限制竞争的有效依据。
另一方面，根据《立法法》的规定，国务院、国务院各部委、中国人民银行、审计署合具有行政管理职能的直属机构以及省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市）在法定权限范围制定与上位法一致或不与上位法冲突的部门和地方规章。部门和地方立法是以地方利益最大化为目标的，制定的规章当然难免具有部门和地方保护主义的倾向。良好的政治、法律制度要平衡利益主体之间的权力和利益关系，反映国家的政治体制、中央和地方的权利义务关系。《反垄断法》作为基本法就应该是这样一个平衡点，是部门和地方立法的依据，部门和地方立法必须在此基础上兼顾其他利益主体的利益，谋求自己的利益，不能与《反垄断法》相违背。比如美国的反垄断法是联邦法，具有高位阶的法律效力，美国各州虽有权制定本州的市场竞争规则，但它们却不能使企业的行为由此背离谢尔曼法和联邦的其他竞争法律
其次，有些部门和地方立法构成行政垄断，但是鉴于国情，目前的司法体制没有（未来的也不会）赋予法院对此审查的权力，这些仍然必须根据宪法、组织法和立法法的规定由有权机关进行审查。进而依据这些法规和规章的下级或内部的部门的垄断性的行政行为也似乎就有了有效的“法律依据”，得不到规制。
所以，需要制定《反垄断法》这个基本法，根据《立法法》 ，在判定这些行政行为（无论具体行政行为还是抽象行政行为）法院可以直接依据《反垄断法》，直接确认该行政垄断行为的违法性，回避这些行为的“法律依据”的有效性问题，避免司法权和立法权的冲突。而且《反垄断法》本身还将成为有权机关审查这些“法律依据”有效性的依据之一。反垄断法的基本法地位的确立，作为行政复议机关审查具体行政行为合法性的依据。
第三，《行政诉讼法》规定人民法院受理公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯其人身、财产权的具体行政行为提起的诉讼，该法具体列举了7种具体行政行为，并概括规定了“其他”人民法院认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为，由法院裁量。但是，我国司法制度并没有建立在与行政制度相区分的原理基础上，司法权至今严重的行政化。既然司法体制决定法院不能与政府分离，那么法官也就只能寄希望于立法者的支持——希望法律能够明确告诉政府：法院受理这个案件是法律明确规定了的 。那么根据“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，《反垄断法》将成为人民法院受理行政诉讼案件的法律依据 。
第四，反行政垄断的制度在许多问题上必将有许多方面的创新，要突破现有的权力机关、行政机关和司法机关之间的权力分配模式，要适应这样的变化，相应的法律，特别是一些基本法如行政法、行政诉讼法要做修改，在这些法律修改之前，由《反垄断法》这个基本法对这些问题作出规定，根据相同效力层次的法律之间新法优于旧法的原则，能够实现这些问题上法律制度的创新，从立法技术而后进程上看，这样比较实际。
第五，鉴于行政垄断问题在我国的普遍性，有必要在《反垄断法》这部以反对垄断，维护竞争为目的的法律中明确提出行政垄断并加以界定，适应需要建立新的法律制度并与既有相关法律配合，这样不但明示了反行政垄断的法律制度，而且也有利于社会各方面了解和运用。
第六，根据宪法，只有基本法才能规定犯罪与刑罚，如果我们要在专门的反垄断法中规定垄断罪，就必须确立该法的基本法地位。
另外，反垄断法中明确列举行政垄断的表现形式，反垄断执法机构能够据此对行政行为的合法性作出判断，具有行政职权的机关和组织也能够据此明确合法与非法的界限，预见其行为的后果。
三、行政垄断执法权力的分配
国家机关的设置是以“事”为基础的，机构因处理一定“事”的需要而建立，处理“事”需要一系列相应的权力，国家机构就是这些权力的载体。法律在处理行政垄断时同样需要赋予相应机关相应的权力，有些权力为既有的机关享有，有些权力需要在有关机关之间进行调整，有些新的权力需要赋予一定既有的机关，而有些权力需要创设新的机关来行使。
经济垄断在我国刚刚出现并有迅速发展的势头，国家对经济垄断本来没有法律规制，需要由法律确立国家对经济垄断干预的权力，并把这些权力配置到一定的国家机构，在这个过程中，国家的工商行政机关取得了处理经济垄断的权力，但是根据经济形势的发展，工商行政管理部门不能完全承担起反经济垄断的责任，所以学术和实践都在探索更好的执法权力分配模式、执法机构的设置和执法权力的内容。但是我们认为这些都不适合行政垄断的规制，原因是，这些是笼统地针对垄断的，或者更准确地说是针对经济垄断的。前面分析了区分行政垄断和经济垄断的必要性，认识到二者在诸多方面的区别，所以我们认为反垄断执行机构的模式必然是不相同的，不能简单地用一种模式来概括经济垄断和行政垄断的执行机构。
针对行政垄断，需要对行政垄断进行监督、检查、调查、检察、审察、决定、诉讼、审判等，与这些活动相对应的有一定的权力，有些权力已经在相应的机关存在，有些权力需要《反垄断法》予以创立并根据实际需要赋予一定的既存或新设立的机关。我们认为这些新建立的权力都可以恰当地赋予行政系统内部的有关机构和权力机关，不用另外建立专门的行政机构、权力机关内部的机构或所谓准司法机构，关键是要完善这些权力行使的激励机制、程序和保障机制，充分发挥既有机构的作用。
比如，虽然按照法律的规定，行政垄断的监督检查部门是上级机关，工商行政管理机关没有一般性的监督检查权，但是实践中，许多工商行政管理机关在现行法律框架下探索出一些值得肯定的做法。按照《反不正当竞争法》的规定，行政垄断的检查监督部门是上级机关，工商行政管理机关没有监督检查权。宥于上级机关的执法意识、知识和责任感，以及模糊的执法程序，上级机关往往对行政垄断查处不力。而工商行政管理机关作为监督市场的综合性执法机关和反不正当竞争的主要执法机关，出于维护竞争秩序的强烈责任感，通常对行政垄断行为主动进行调查，在查清事实后提请或者建议行为者的上级机关依法处理，引起各方的注意，启动解决问题机制，减小由行政垄断复杂性带来的解决过程中的巨大阻力。黑龙江省的工商行政管理机关的做法是：（1）紧紧依靠地方党委和政府的领导和支持。在查处此类案件中，工商行政管理机关及时向当地党委和政府汇报、沟通，争取领导的支持，并最后由政府发文解决问题。（2）与法制、司法等部门密切配合、合作，及时制止限制竞争行为，并在必要时向法院通报情况，使因限制竞争行为导致的国家赔偿问题得到圆满解决，将问题处理得全面彻底。（3）充分发挥舆论宣传作用，营造正当竞争的良好氛围。
我们认为在行政垄断执法权力的分配模式中，未来可能最具创新的地方应该是赋予抽象行政垄断的相对人诉权，使个人获得“执法权力”，使法院有权对抽象行政垄断进行司法审查权。
四、抽象行政垄断行为有限的司法审查
德国学者David J.曾经指出“（反垄断法）其地位是宪法性的——张扬基本价值和保护基本权利，以及至少通过司法和行政执法平分秋色的方式进行实施”，“没有司法审查，那么行政法治等于一句空话，个人自由合权利就缺乏保障。司法审查不仅在其应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力” 。一个成熟的行政法体系应当包括行政机关对其行为无最后发言权并且公民能够通过一个独立的法庭对行政机关的行为之合法性提出异议 。法院有两大职能，第一个职能是执法职能，即普通的民事合刑事审判职能 。第二职能，即对行政机构实施司法控制。司法审查制度的作用和意义在于通过法院受理相对人的起诉，促进行政机关依法行政，来保障和救济相对人的合法权益 。
行政权力要接受法律、权利及其他公权力的制约。司法审查体现和实现了对行政权力的监督。
首先，司法审查能够防止政府以“正当”为理由为借口来掩盖其不法和不当的行政行为。
论行政垄断的规制与救济制度的完善 来自: 免费论文网
     行政权力虽然代表公共利益，但是易受到各种影响，其处理问题的态度有鲜明的倾向性，往往只注意其职务本身所适用的法律规范，可能忽视其他方面的法律，以及法律整体的有机联系和协调，经常具有短期性和局部性，更加强调效率。而且由于政府关心自己的目标和效率，经常又不顾公共和国家利益，行政体系内部存在官僚层级式的服从性。这样，其行政的“正当性”背后是“不正当性”。这种情况下，行政体制的内部监督往往不能协调行政与公共利益和行政与相对人之间的关系。
与此相对，司法具有中立性，法官比行政官受到较少的干扰，法官遵循法律理念，在个案中实现法律，从法律整体考虑行政行为是否合法，不是只考虑某机关所适用的法律及其行政事实。
司法的价值趋向公平优先，能够更好地保护诉讼当事人的权利，“为法律是从”是其本质表现。
其次，司法的组织和程序为行政权的监督提供了更强的合法、公正性的保障。
最初意义上的行政主体不具有法律职业性特征，即使是在“依法行政”的现在，司法人员的职业化要求远比行政人员高。行政内部的监督缺乏参与性和互动性，受监督的行政行为的相对人在监督程序中没有法定地位，没有权利和义务，不能充分表达自己的意见，推动监督程序。而司法程序具有交互性（公开和辩论），双方当事人在其中有法定的权利和义务，法院“兼听而明” 。“法院的实际组织和程序提供了比行政机关的组织和程序更强的合法性保证。这无疑是为什么人们认为有必要将那些与行政职能联系的司法职能交付法院的理由” 。
第三，司法审查能够更好地保护一定范围内相对人利益。
行政权力和权力机关的外部监督都往往容易过度强调公共利益的保护而忽略个别或一定范围内相对人利益。必须赋予与国家利益相对立的私人利益法律上的请求权，司法审查把行政权力对公民的责任作为重点，而不仅仅看中行政权力对国家和社会的责任。这些相对人向法院对抽象行政行为提起行政诉讼，通过司法审查维护自己的权利。
第四，司法审查能经济地、有效地发现和纠正违法的抽象行政行为。
行政系统的内部的监督和权力机关的外部监督都面临一个难题，就是如何发现违法的抽象行政行为和激励监督机关对行政权力监督的主动性。行政系统内部上级对下级的行政行为并不是全部掌握的，常常要等抽象性行为产生的结果——规范性法律文件付诸实施，产生了负面影响，甚至是群众反映强烈时，才发现问题，监督具有滞后和被动性，而且由于利益的一致性，也往往缺少监督的积极性，权力机关的外部监督也是这样。但是，司法审查是由行政行为的相对人通过诉讼启动的，由于相对人的切身利益与违法的抽象行政行为密切相关，对行政行为的利弊效果最敏感，所谓“春江水暖鸭先知”，也最有纠正违法行政行为的积极性。
同时，进行行政系统的内部监督和权力机关的外部监督需要行政和权力组织体制内部层级式的相应的机构负责监督的工作，这样即使不设立新的机构而利用原有的机构，这些机构的工作能力能否承担起这样的工作也不一定，而如果另建立机构负责监督，必然会引起官僚机构的膨胀，与既有机构之间权责的矛盾。
单靠行政机关一种渠道发现具体行政行为的依据违法不够，还应给申请人发现具体行政行为的依据违法而启动审查的机会，如果赋予相对人对抽象行政行为的诉权，赋予法院对抽象行政行为的司法审查权，那么相对人就是“检察官”，他们与抽象行政行为关系密切，对其敏感，分布广泛，掌握一定的信息，不占用国家机构资源，这样不增加国家机构投入却能促进国家职能的发挥，以对应政府执法常常松懈和腐败。
第五，我国的行政复议制度为抽象行政行为的审查积累了一定的经验，国外对抽象行政行为的司法审查制度也为我们提供了有益的经验。根据美国《联邦行政程序法》第704条的规定，法院不仅审查法律规定的可审查的行政行为，而且审查在法院没有其他充分救济的行政机关的最终行为。第551条第13项规定，这里的行为是指包括机关规章、命令、许可、制裁、救济、以及相应的拒绝和不作为等各种行为的一部分和全部。
第六，《行政复议法》第7条规定规章以下的抽象行政行为附带纳入行政复议，如果对抽象行政行为复议决定不服，能否提起行政诉讼，行政诉讼法应当与行政复议法衔接，把规章以下的抽象行政行为纳入受案范围。
在《反垄断法》送审稿中，有关禁止行政性垄断一章中专门规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，制定含有排除或者限制竞争内容的规定，妨碍公平竞争”。在法律责任一章规定“经营者、消费者的合法权益受到垄断行为损害的，可以向人民法院提起诉讼”。根据这两条，经营者和消费者对抽象的行政垄断行为应该是享有诉权的。
所以，我认为不论是在现行的行政诉讼法体系下还是在将来制定的反垄断法体系下，应该把抽象的行政垄断行为纳入反垄断法的范围，这就在一定范围内把抽象行政行为纳入了司法审查的范围，增加对抽象行政行为监督的途径，形成行政监督、权力监督和司法监督的体系，把行政机关内部的线性监督体制和行政机关与其他机关之间的有限横向监督体制结合起来。这一定程度上是从反垄断法的角度扩展了我国行政诉讼的受案范围，这具有重大意义，因为行政受案范围多大反映了一个国家法制的程度。司法审查的范围“体现法院的司法审查权与行政机关受司法机关监督制约和公民、法人或其他组织的起诉同法院对行政案件的主管的界域，从而客观地、恰当地反映国家通过司法审查的途径对公民、法人和其他组织合法权益的保护程度，反映法院的司法审查权对行政机关行政权的监督制约程度” 。尽管这样，根据司法审查本身的特点和我国的国情，司法对抽象行政行为的审查只能是有限的，包括，只能对规章以下的抽象行政行为进行司法审查，对提起诉讼的当事人的资格的限制，以及司法审查前置程序的要求，这是因为：
第一，“司法审查本身带有许多固有的职能限制。设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准而非确保最适宜的或最理想的行政决定”，司法审查只是“试图通过要求有关机关提出能起支持作用的事实及合理的解释，来促进合乎情理的决策” 。由于司法权是一种被动、消极的权力，因此司法对行政的审查在本质上无法与政治对行政的控制相提并论。司法审查结论与政治要求不能吻合是常见的，甚至他们之间标准上产生矛盾。比如政治对行政的控制多从全局性的计划和政策进行平衡、协调或妥协，其目标是促进行政的实质合理化。在司法审查中，法院并不是兼顾公民、国家合社会三者的利益的，重点在于相对人的利益是否受到侵害。司法审查的目标是制约行政权，而不是代行行政权。
第二，法院在司法审查中判断所依据的信息是有限的。“行政机关拥有法院决不会拥有的技术尖端知识和经验。……法院的信息来源有限，它们并不能自始至终抓住潜伏于一些机关政策选择背后的项目执行的实际情况” 。
第三，“过分侵略性的司法审查有时又因不民主的特质而受到批评。当法院侵略性地使用它们的审查权力时，他们又可能破坏行政机关针对公众的愿望作出合法反应的能力。正如法院在‘查弗伦’案里指出的，‘没有选民的联邦法官有义务尊重那些有选民的行政官员作出的合法的政策选择’” 。“司法审查的威胁使行政规章制定程序僵化，使行政立法官员担心自己的责任而行动迟缓和胆怯，司法审查也破坏了行政议程，导致了资源的错误分配，无视对行政行为的政治的和实际的限制而运作，降低了所颁布的行政规章的质量” 。
第四，中国一般地方立法由一般地方的法定国家权力机关及其常设机关的立法和相应地方的政府立法构成。现有地方立法权的是省、自治区、直辖市、较大的市（省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市）。这样的一般地方立法结构是适应中国中央与地方在立法上的分权与集权需要的。根据《立法法》，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府享有一定范围的立法权，这些行政主体制定规章的行为实质涉及立法权，对这些行为的司法审查涉及司法权和立法权的冲突，是相当敏感和复杂的政治问题。
第五，我国经过改革开放，依法行政不断进步，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府的行政行为相对其他政府部门比较规范，民主、监督制度比较好，比如行政规章的监督主要体现在以下程序中：规章计划批准程序、规章管制功能分析程序、规章制定请愿、公众评论和听证制度、规章咨询制度、规章事后批准、备案、撤消和修订制度、生效日期延迟制度。
行政机关的内部监督和权力机关的外部监督作用比较有效，继续完善和发挥这种监督能够节约国家机构的运转成本，同时避免司法审查带来的一定的国家机构之间的不协调和配合。
第六，充分利用行政内部监督和权力机关的外部监督，在民主监督机制比较好的地方，这些监督方式比较有效。

五、行政垄断的法律责任形式
传统反垄断法的规制方法是针对经济垄断的，其对象一般是不具有国家强制力的经营者。如日本的《禁止垄断法》所规范的事业者为“从事商业、工业、金融业以及其他事业者”，“其他事业者指矿业、农业、渔业、服务业(运输业、仓储业等)”(《日本禁止垄断法》第三条)；台湾《公平交易法》所规范的事业者“指公司、独资或合伙的工商行号、同业公会及其他提供商品或服务从事交易之人或团体”（《公平交易法》第二条）；德国《反限制竞争法》则将“企业和企业联合组织”作为规范对象；英美的反垄断法使用person(个人)一词来表述其规范对象 。与此相应的责任形式主要有行政制裁(劝告、停止违法行为、行政罚款、征收违法额外所得、解散已合并的企业等)、民事制裁(民事罚款、解散、分离、放弃合并企业、民事赔偿等)、刑事制裁(罚金和短期监禁)三种。
我国反不正当竞争法规定的法律责任形式有民事责任（主要是民事损害赔偿责任）、行政责任（监督检查部门根据有关法律、法规的规定，对行为人给予各种行政处罚，包括责任停止违法行为、消除影响、责令停止销售、没收违法所得、罚款、吊销营业执照等）和刑事责任。
这些责任形式是针对市场主体的不正当行为和垄断行为的，不能直接适用于我国的行政垄断行为。这是因为，具有国家行政职权的机关和组织在作出行政行为时行使了行政权力，与市场主体之间不是平等的民事权利义务关系，不同于民事关系，不适用民事责任；行政责任是行政权力对相对人的违法行为依法加以的义务；如果行政垄断构成单位犯罪，而刑法对单位犯罪的单处刑罚是罚金，罚金是犯罪主体对国家承担的金钱义务，具有强制性、惩罚性，但是具有行政职权的机关和组织本身就代表国家，是国家的组成部分，对其克以罚金不符合逻辑，而且罚金终究是在国家系统内转移，而且没有触及决定行政垄断的官员的利益，实质受到惩罚却是纳税人，并没有起到刑法的惩戒作用。
所以要针对行政垄断设计法律责任，行政垄断责任的重点是加强对行政垄断主体负责人的责任追究。
目前我国对政府行政垄断相关责任人追究法律责任有一些困难，这是因为，一方面在表面上实行集体领导，民主决策的行政体制下，许多行政垄断行为，特别是抽象行政垄断行为的直接责任人员是一个领导集体或其主要人员，责任不好确定在个别人员身上，责任的分散化造成责任人员的责任意识不强。并且我国也没有追究“官僚”刑事责任的法律传统和环境，相对于人们对侵害人身权的这种具有明显不符合人性、不道德的犯罪行为所抱有的明确反对态度，人们对行政垄断这种危害社会的行为还有相当的“忍耐性”，还没有把它提升到犯罪的高度来认识。
但是，我们认为一定要加强对行政垄断主体责任人员违法犯罪责任的追究，毕竟这些人是行政垄断行为的决策者和执行者，是他们的不法意识和行为造成了行政垄断，在一个法制社会和要求经济秩序的社会里，任何挑战法制秩序和侵犯经济秩序的行为与侵害人身权的行为一样，都具有相当的反社会性和可责难性，从实践来看，我国已经出现加强官僚的刑事责任的追究趋势。所以，对有关责任人员应当根据其主观和行政垄断行为违法程度追究其法律责任，责任形式应该包括行政处分和刑事责任，这两种责任形式都包括财产法。
六、行政垄断的国家赔偿责任
依据我国国家赔偿法第3条所确定的行政赔偿责任和行政赔偿范围，行政垄断妨碍企业竞争所造成的损害理应属于国家赔偿的范围。
行政赔偿责任是国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或组织的人身权或财产权并造成损害，由国家承担的赔偿责任。当国家行政机关及其工作人员违法行使公共权力形成的垄断并导致行政相对方的财产损害时，国家应承担赔偿责任，即行政垄断损害赔偿责任。行政垄断损害赔偿责任的构成可以简单地概括为行政垄断行为、损害结果和因果关系。
当具体行政垄断行为侵害了相对人的利益时，相对人可以在行政垄断行为被确认违法之后，单独向赔偿义务机关提出行政赔偿请求，赔偿义务机关履行了赔偿义务，赔偿请求人又无异议的，行政垄断损害赔偿的责任便得以实现。若赔偿义务机关拒绝赔偿或请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人就可以向上级行政机关申请复议，或向人民法院提出诉讼；相对人也可以依据行政复议法和行政诉讼法提起行政复议或行政诉讼，并根据国家赔偿法的规定获得赔偿。
当抽象行政垄断行为侵害了相对人的利益时，确认相对人的范围，损失的范围，以及如何分配赔偿都是困难的问题，这些问题能否解决决定了是否对抽象行政垄断行为确认国家赔偿责任。
在由上级行政机关对行政行为（依照《反不正当竞争法》第30条）是否构成行政垄断作出行政处理之前，应当赋予权益受到侵害的当事人依据反不《反不正竞争法》第7条对与行政机关联合限制竞争是市场主体提起民事诉讼的权利，由法院作出民事裁判。

七、行政垄断与反垄断法豁免制度
反垄断法上的豁免制度是指对于在形式上符合反垄断法禁止规定的行为，因其符合免除责任的规定而从反垄断法规定的适用中排除出。豁免制度通常是利益衡量的结果，即从经济效果上对于限制竞争行为的性质和影响进行利益对比，在“利大于弊”时将其排除适用反垄断法的禁止规定。豁免制度主要是指反竞争协议和滥用支配地位行为的豁免，合并控制制度中专门有申报和核准的规定。
豁免的（或适用除外的）垄断行为与非限制竞争行为不同，它对竞争秩序有影响，只是为反垄断法或相关法律认可而合法进行的行为，或者经反垄断执法机关许可而合法进行的行为。有的学者又将其细别为“本来的适用除外”和“后退的适用除外（例外的适用除外）” 。前者，指被反垄断法本身确定为适用除外，无需经任何反垄断执行机关许可（如自然垄断、知识产权的行使、合作社的组建等）；后者指在一定要件下被反垄断执法机关许可的适用除外（如不景气对策卡特尔、合理化卡特尔、中小企业联合卡特尔、中小企业出口卡特尔等）。
行政垄断不存在豁免。反垄断法所确定的行政垄断本身就是具有违法性和危害性的，那些不具不违法或不具有危害性的政府对经济的干预反垄断法不调整。反垄断法的“行政垄断”这个概念本身就包含否定意义。同时，豁免制度通常是利益衡量的结果，即从经济效果上对于限制竞争行为的性质和影响进行利益对比，在“利大于弊”时将其排除适用反垄断法的禁止规定，但行政垄断无论如何都不具有有益整体经济、公共利益和效率的效果。所以行政垄断不存在豁免问题。
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导论
第一章 行政垄断的相关理论及国内的研究现状
第一节 行政垄断的相关理论
一、古典经济学关于行政垄断的论述
二、公共选择理论中有关行政垄断的观点
三、芝加哥学派关于政府垄断的观点
四、新制度经济学派有关政府垄断的理论
五、自然垄断理论
第二节 国内理论界关于行政垄断的研究成果及主要观点
一、关于行政垄断含义的研究
二、关于行政垄断特征及其表现形式等问题的研究
三、关于行政垄断原因及其后果的研究
四、关于反行政垄断对策建议的研究
第三节 关于行政垄断问题研究的启示和评价
一、国外有关行政垄断理论的启示
二、国内理论界关于行政垄断的研究成就及不足
第二章 行政垄断概述
第一节 行政垄断的含义、特征及普遍性与特殊性
一、行政垄断的含义、特征及构成要件
二、行政垄断的普遍性与特殊性
三、行政垄断的分类
第二节 行政垄断与相关概念的关系
一、行政垄断与国家垄断
二、行政垄断与经济垄断
三、行政垄断与自然垄断
四、行政垄断与政府干预
第三章 中国行政垄断的历史考察
第一节 中国古代的行政垄断
一、中国古代行政垄断形式多样
二、中国古代行政垄断特征明显
三、中国古代行政垄断危害严重
四、中国古代行政垄断有其深厚的政治文化基础
第二节 中国近代的行政垄断
一、中国近代行政垄断的表现形式及其特征
二、中国近代行政垄断评价
第四章 中国计划经济体制下的行政垄断
第一节 中国计划经济体制下行政垄断的社会历史背景
一、计划经济体制
二、经典理论的影响及原苏联的示范效应
三、政治运动的影响
第二节 中国计划经济体制下行政垄断的表现形式及其特征
一、计划经济体制下行政垄断的表现形式
二、计划经济体制下行政垄断的特征
第三节 中国计划经济体制下行政垄断的影响
一、计划经济体制下行政垄断的历史作用
二、计划经济体制下行政垄断的消极影响
第五章 中国转型时期的行政垄断
第一节 中国转型时期行政垄断的表现形式及其特殊性
一、中国转型时期行政垄断的表现形式
二、中国转型时期行政垄断的特殊性
第二节 中国转型时期行政垄断的原因
一、体制因素是转型时期行政垄断的直接原因
二、法制不健全使行政垄断缺乏有效的外在约束
三、生产力水平低、市场经济不完善是行政垄断产生的经济基础
四、利益因素是中国转型时期行政垄断的动力源
五、行政垄断是落后的思想观念在经济活动中的集中体现
第三节 中国转型时期行政垄断的后果
一、行政垄断造成资源严重浪费和生产效率低下
二、行政垄断阻碍了市场经济的建立和健康发展
三、行政垄断侵犯消费者权益，造成收入分配不公平
四、行政垄断导致政治腐败
五、行政垄断阻碍公平竞争市场秩序的建立
第六章 世界贸易组织规则及其与中国的行政垄断
第一节 开放经济条件下我国的行政垄断
一、中国在加入WTO后所处的国际竞争环境
二、世界贸易组织规则及其与中国行政垄断的冲突
第二节 严格遵守WTO规则，积极参与国际竞争
一、WTO规则对中国行政垄断的约束作用
二、积极参与国际经济活动与适度保护
第七章 行政垄断的国际考察
第一节 发达国家的行政垄断及反行政垄断的措施
一、发达国家行政垄断的存在形式
二、发达国家行政垄断的特点
三、发达国家行政垄断的改革
四、几点启示
第二节 部分体制转型国家的行政垄断及反行政垄断的对策
一、转型国家行政垄断产生的政治经济背景
二、部分体制转型国家反行政垄断的对策
三、两点启示
第三节 部分东亚国家的行政垄断问题分析
一、部分东亚国家行政垄断的表现
二、部分东亚国家行政垄断的深层原因
三、部分东亚国家行政垄断的后果及改革
四、几点启示
第八章 中国转型时期反行政垄断的对策建议
第一节 中国转型时期反行政垄断的目标、原则和策略
一、中国转型时期反行政垄断的目标
二、中国转型时期反行政垄断的原则
三、中国转型时期反行政垄断的策略
第二节 中国转型时期反行政垄断的措施
一、深化体制改革，消除行政垄断的体制基础
二、加强法制建设，提供反行政垄断的法律保障
三、加强思想文化建设，消除行政垄断产生的思想根源
四、放松管制、引入竞争，缩小行政垄断存在的领域