郑秉文：2004年英美福利制度的一场革命：大学“产业化”改革
————兼论对我国高教改革的启示
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郑秉文
【引子】
2004年11月我到英国做了一个月的访问学者。在去英国之前我就知道他们的高教改革正在进行一场大讨论，所以，这次学术访问期间我把这个调研计划摆在我的整个福利制度改革研究中一个重要的位置，并且与几个深深卷入这场大辩论的公共经济学家进行了讨论和请教。
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一、英国改革
奋起直追
独领风骚
自2003年1月22日英国教育大臣查尔斯
克拉克签发布了题为《高等教育的未来》白皮书以来，2004年英国政府加快了高等教育改革计划和大学投资改革计划：发布了一个题为《扩大招生》的文件，公布了促进大学招生和录取的若干措施；发布了《监管影响评估》和《竞争影响评估》两个文件并于2004年8月做了重要修订；一系列其它附加文件连续出台，在2004年把改革推向了高潮，引发了一场前所未有的高教改革大辩论；这些附加文献和讨论文章包括《向单一与混合的高教奖学金努力》、《高教融资
国际比较》、《学生债务皮书》、《为什么不搞统一收费标准？》、《为什么不搞一个纯粹的毕业税？》。最后终于在2004年6月1日高教法案得以正式呈交给皇室等待批准。
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1，英国改革的主要内容
英国的大学基本都是公立的，构成其财务收支体系的是“三条腿”：第一条腿是学费收入，第二条腿是学生贷款，第三条腿是奖学金。这“三条腿”是2004年改革的重点，与1998年相比，这是一个彻底的改革计划。
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第一条腿的改革措施最为彻底：从2006年开始将全部取消国家统一学费标准，代之以自由定价学费即实行差别收费，具体内容是：国家设定上限收费限额，每生每年学费不得超过3000英镑；就是说，大学虽然有权对所有专业学科进行自主定价，但封顶线为每年3000英镑，在3000英镑以内各高校可以根据情况自主决定浮动范围和标准。
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第二条腿是彻底改革学生贷款制度：1998年改革后学生贷款数额太小，不足以支撑学生完成大学学业，而2004年改革包括学费和生活费等。英国全职大学生的生活成本每人每年大约是1405英镑，学费1125英镑（1998年规定），合起来生均每年支出将超过2500镑。政府给高校的年度贷款平均生均每年为500英镑，改革后从2007/08学年开始其标准将提高到3000英镑；运作方式是，贷款不直接与学生本人见面，开学时直接付给高校；学生在学期间不需偿还，毕业后当年收入超过15000英镑时通过政府举办的“毕业贡献计划”（GCP）无息还贷。
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第三腿是加强奖学金的力度：从2006年开始，除了学生贷款，家境不好的学生每年有权得到奖学金2700英镑，学费达到3000英镑的大学要为这些学生额外提供至少每年300英镑的奖学金。向贫困学生提供一个一揽子的“单一混合贷款计划”，规定对这些贫困学生最高可以提供3000英镑的优惠贷款。
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2，英国改革的动因缘起
自战后英国宣布建立福利国家以来，高等教育作为福利制度的一个重要组成部分，一直由中央政府直接控制，学费标准定价始终没有放权，即使1979年撒切尔夫人上台以后对许多福利制度进行了大刀阔斧的改革，但高等教育的这个体制始终没有受到根本触动。
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最近的一次改革是1998年，但学费定价和招生名额等还是由中央政府决定。之所以2004年改革被认为是一次彻底的改革，是因为它最终下放了这两个权力，旨在彻底解决大学的财务窘境和资金来源问题。
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英国大学几乎都是公立大学，其资金主要有三个渠道：一是政府拨贷款，二是学费收入，三是外部资源。所谓外部资源包括海外学生学费、项目咨询收入、社会培训与短期课程、社会筹资、校友捐款和校园零售收入等六项。战后初期，政府拨款是大学预算的主要来源，构成了其大部分比例。但是，随着大学支出的不断扩大，这个比例逐渐“颠倒”过来：国家财政投入占其比例越来越小，“外部资源”份额越来越大，尤其是近20多年来，虽然政府对高校投入的绝对数在不断扩大，但高校的预算却与日俱增，来自政府的经费杯水车薪。以Warwick大学为例：1979/80年度预算是2000万英镑，2000/01年度预算为1.745亿英镑，增加了七、八倍，但政府拨款在预算比例中却从60％下降到了27％，本国学生学费收入比例从20％下降到8％，海外学生学费比例从2％上升到7％，研究咨询收入占15％，“其它收入”从3％激增至43％。“其它收入”显然意味着从社会筹资。
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英国公立大学主要依靠社会筹资和化缘，否则就难以维继下去，这已是一个公开的秘密，是一个既成事实，是一个政府无力阻拦的大趋势。在这个事实与趋势面前，英国政府所给予的，只能是放松管制，下放权力，别无它途。其实，沉重的经济负担早已迫使许多高校学费定价在某些领域洞门大开，例如半职读书的学生、研究生和海外的学生的学费等。
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3，英国改革的根本目的
英国2004改革比历史上任何一次改革都要彻底，都要激烈，其根本目的主要有三：
第一是提高高等教育竞争力。英国在许多科研领域占世界领先地位，如工程和科学研究的支出占世界总支出的4.5%，发表出版学术论文的总量占世界的8％，引用率占9％，国际认可的世界性奖项占10％，等。但遭到舆论抨击并痛心疾首的是，在高教领域英国面临着一场严峻的挑战，由于政府投入力不从心，传统上本来属于英国的市场正在失去竞争力，越来越多的外国学生转向美国和其它英语国家；白皮书对此进行了对比，列出了一系列惊人的数据，发现就连日本的财政投入也正在大幅提高，从GDP的0.4%增加到1％，而英国只有0.8%；白皮书发出警告说，“我们的竞争对手正在把高等教育向全世界销售，而这个市场在传统上历来是我们的。”
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第二是扩大高校资金来源渠道。高校要满足自己的预算就需首先给予更大的自由度；权力下放首先就需要定价放开，允许差别定价；实行差别定价不仅将会从根本上解决资金来源问题，而且还会整合大学资源和提高效率，从而提升国际竞争力。所以，改革的核心是放开学费定价，这是激励大学发展和创新战略的一个重要措施，是提高教学质量的一个最终动力，是解决大学财务困境一个根本出路。
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第三是促进社会公正。对于高等教育来说，不能假设所有的学生都希望得到同样的产品、同样的水平和同样的模式；“一个模式适应全体”对学生来说尤其对弱势群体家庭来说是不公平的，不利于帮助更多的弱势群体子弟接受高等教育。放开学费定价权力实行差别费率既可以促进大学竞争中的资源自由流动，又能够促进社会公正的进一步实现，比如，国际知名大学收费水平应高一些，地方大学低一些，这实际上是家境好的向家境不好的学生进行转移，可以为贫困的学生提供更多的选择，扩大社会入学率和覆盖面，消除本国学生和海外学生之间的差距，消除对海外学生的歧视。
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4，英国改革引发一场全国大辩论
英国高教改革撼动了福利国家的最后一个支柱，触动了福利制度的核心，引起了社会舆论轩然大波，社会各阶层纷纷加入讨论，各种观点充斥媒体。
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在2004年这场社会大讨论中，改革派的观点显然占了上风，系统论述和赞成改革的文章铺天盖地，远远多于反对派的言论，后者势单力薄，几乎没有大块的理论文章，媒体声音比较弱。这场辩论的另一个特点是，反对派的声音主要是来自社会下层，蓝领阶层居多，没有头面人物，而白领阶层和学术界基本都持赞成的态度，甚至在以往福利制度改革中的“反对派”在这场大讨论中也都大多持赞成的态度。例如，伦敦经济学院的公共经济学家巴尔教授在医疗和养老等领域历来以左派著称，但在这次高教改革中则是坚定的改革派，是理论界主张实行差别学费的领军人物。笔者曾直言向巴尔说，“在我眼里，你一直是英国福利制度改革中的左翼代表人物，尤其是养老金的改革。但这次高教改革中你的角色好像有点变化，成了右翼了吧？”巴尔说，“是的，你说得没错，在社会保障方面，我是坚决的左翼，但在高教改革中，我的观点就是这样，这没错，有人说我变成右翼了，但我觉得没有什么改变，我支持的是认为正确的东西。”巴尔是政府智囊，很有影响。在谈话中我数次请他帮我推荐一两篇有代表性的反对派文章，他几次掩面而思，但还是重复那一句话：“在学界几乎没有任何大块学术文章来反对我的观点的。反对我的都是报刊上豆腐块文章。”我问为什么呢？他笑言道，很可能是大部分学者都站在我这一边吧。
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这场大讨论的另一个特点是，反对派对以往统一控制学费的政策给予了高度的正面肯定，尤其在社会公平方面，认为英国旧体制对社会底层的入学率立下了汗马功劳，例如，2004年11月11日的《金融时报》报道说，在过去的5年里，工人家庭背景的学生进入好大学的数量增加了49％。另据英国专门帮助贫困家庭上大学的慈善机构Sutton
Trust2004年11月发布的一份报告说，在全英最好的13所大学里，1997－2002年里录取的学生增加了35％，其中来自贫困家庭的学生的增幅是来自富裕家庭的2倍。这个事实显示，在过去的5年里，英国大学教学质量并没有因为由于接受贫困学生而受到影响，政府的监管部门在保证工人子弟入学方面发挥了重要的作用。
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二、美国改革
风起云涌
利弊兼有
在英伦三岛全国上下激烈讨论的时候，大西洋彼岸美国的改革正如火如荼，风起云涌。
1，美国公立大学的社会责任不可替代
众所周知，美国私立大学比任何一个国家都要发达，其中好多在世界排名中都名列前茅。但是，在这些世界最优秀的一流大学中也有一些公立大学，并且，公公立大学在美国社会中扮演着非常重要的角色，在高等教育中承担着不可替代的主力军作用和重要的社会责任。
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全美在校大学生共计1800万人，其中公立大学占80％。有许多公立大学被誉为是美国高等教育皇冠上的明珠，被看作是美国的旗舰大学，如宾夕法尼亚州立大学、科罗拉多大学等。
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2，美国公立大学公共财政投入越来越少
许多公立旗舰大学的资金来源中，州政府的财政拨款比例已经变得越来越小，社会筹资比例越来越大，大约占其一半以上。例如，迈阿密大学预算中州财政资金仅占其全部资金来源的15％，宾夕法尼亚州立大学仅占12％，科罗拉多大学更少，只有9％。再例如，弗吉尼亚大学自1825年托马斯·杰弗逊创立以来一直是美国公立大学的一面旗帜，但最近几年来，州财政拨款比例一直在萎缩，2004年度在其17亿美元的预算中只提供8％，而20年之前这个数字是28％。于是，对于许多旗舰公立大学来说，在名义上他们还是公立的，但事实上，相当一部分大学越来越依赖于学费收入和社会上的各种资助，在财政上越来越“私有”了。宾夕法尼亚州立大学校长格拉汉·斯帕尼感叹道：“我们越来越像私立大学了”。
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3，美国公立大学和私立大学的学费翻倍上涨
一般来说，公立大学的学费成本比私立大学低得多，例如2004年为5132美元，而私立大学则高达20082美元。即使这样，州财政已经感到力不从心。对公立大学来说，所谓“社会筹资”意味着提高学费，他们没有别的更好办法，只能把眼睛盯在了学生身上。据统计，2003年私立大学学费提高了6％，公立大学提高了10.5%，2004年公立大学学费提高了11％，“美国教育学会(ACE)”说，
2003和2004年公立大学学费成本提高了13％以上。几年来，大学学费的上涨速度一直高于通货膨胀，几乎是通胀率的三倍。2004年大选中约翰
克里就曾指责布什说，在布什任内4年里，大学学费平均提高了35％，平均上涨了1207美元。在过去的十几年里，美国高校学费提高了90％，大约翻了一番。
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大部分州立法对公立大学提高学费的上限标准是控制的，公立大学要提高学费标准必须要先获得州政府的批准，否则就不得随意提高学费标准。于是，越来越多的大学要求给予自由。例如，UVA在过去的4年里校方始终禁止提高学费，该校的财政官里昂那·珊德里基说，如果这个学校能够获得“特许地位”，在未来的5年里它就可以把州内学生的学费从现在的6600美元提高到10200美元。
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4，公立大学希望“松绑”获得“企业地位”
希望获得特许的“企业地位”的目的在于自由定价和提高学费，以满足经费之不足。所谓“企业地位”，其政策含义是，州政府对其管辖的公立大学完全脱离州立机构的管理模式，从州政府的管理名单中分离出来。在整个2004年，美国公立大学获得“企业地位”的私有化浪潮一浪高过一浪：
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2004年6月，科罗拉多大学校长伊丽莎白·霍夫曼宣布，经过多年的游说，他们终于赢得了“企业地位”，校方在提高学费和管理方面获得了更多的自主权；
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2004年7月，北达科他州给予了其11所州立大学更多的灵活性，允许其在学费标准和日常管理更大的自主权，在其它方面校方也可以自主决定和设立目标；
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2004年10月，俄亥俄州的迈阿密大学被批准成为该州第一个可以提高收费的旗舰公立大学，其具体含义是，俄亥俄州的学生可以得到至少10000美元的奖学金，而对所有的外州学生的学费提高到19642美元。
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2004年提出要求获得“企业地位”的大学还有弗吉尼亚的三所旗舰公立大学（弗吉尼亚大学、威廉
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玛丽学院、弗吉尼亚理工学院），他们联合向州议会申请“特许权”，要求自定学费，自我经营，声称应该得到像哈佛大学、普林斯顿大学等其它私立大学那样“自由空间”，成为“特许大学”，要求将之从州立法中解放出来。再例如，宾夕法尼亚州立大学等州立大学也提出试图摆脱“公共束缚”，要求私立大学的财政地位。
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5，赞成大学改革的观点：促进地方经济的引擎
美国大学改革引起的争论远没有英国尖锐和激烈，但是，舆论界把这个不断蔓延的“松绑”运动明确地看成是一场“私有化”浪潮。总的来看，赞成改革的声音远高于反对的声音，一些早在前几年就已获得“企业地位”的公立大学现身说法，在舆论上获得了比较广泛的支持。首先，赞成派认为，州立大学私有化是地方经济发展的一个引擎，最典型的例子是北达科他州。该州在立法传统上对其州立大学的管理历来十分严厉和微观，在北达科他州立大学的一再要求下，2001年州政府对其人数多达43000学生的这些大学给予了一个一揽子解决方案：州政府几乎放弃了所有的行政、财务和教学管理，校方可以完全根据自己的需要自行制定预算，学费定价完全自主决定，包括招生人数和专业设置等，“具有完全的灵活性”。许多人说，北达科他州立大学太像是一个公司企业而不像一所学校了。几年来，为了扩大收入来源，北达科他大学和北达科他州立大学这两个重点大学增加了远程教育，科研工作翻了一番，还扩大了外州学生的招生比例，抵消了本州人口下降导致的生源锐减。该州大学部门的负责人
Robert Potts说，“大学系统现在被看作是这个州的一个主要经济引擎”。
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其次，由于联邦政府增加了学生贷款数量，提高学费并没有影响入学率。“美国教育学会(ACE)”说，2003年联邦政府对大学的财政资助是1220亿美元，创历史新高。但这个资助的形式已主要不是奖学金的形式，而是贷款。据统计，申请贷款的学生数量仅2003年一年就增加了43％。美国《世界报道与新闻》2004年度大学排行榜显示，2003年奖学金增加了6％，而联邦政府贷款的规模增加了13％。
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最后，许多人认为私有化改革是深受欢迎的，例如，“美国教育学会(ACE)”经过调查，认为私有化改革“在全国是一个深受学生和家长欢迎的发展机会”。调查还显示，无论是反对派还是赞成派，他们都认为，大学从州立法“摆脱”出来以后受到政客的干涉少了，这是一件好事。
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6，批评私有化改革的观点：导致社会分化
在公立大学私有化改革中，相当一部分人持有不同的看法，提出了尖锐的批评，引起了社会争论。
第一，提高学费影响了公立大学的竞争力。2004年11月15日出版的欧洲版《商业周刊》刊登了一篇文章《公立大学应该采取私立大学的行为方式吗？》，文章认为，这是一个来势凶猛但非常麻烦的趋势：一方面，这些旗舰大学不得不越来越靠自己的融资渠道，越来越依赖课题经费和其它私人捐赞，但另一方面，从州政府管理中松绑出来以后，在同行竞争中必将影响他们的总体竞争力，最典型的例子是南卡罗林那州。2004年初州长Mark
Sanford宣布，所有州立大学只要自愿，都可以改为私人的，甚至包括他们的校园；但条件是他们必须要完全放弃州财政的直接投入；面对这个艰难的选择，这些大学又开始犹豫起来，至今还没有一所大学敢于迈开这一步。
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第二，公立大学不该成为完全的私人产品。“松绑”后的结果是私有化，那么，有舆论质问说，高等院校在美国本来把看成是许多人都享有权利的公共物品，但现在变得越来越像一个私人物品了，“消费”的对象越来越面向那些有钱人了，因为那些名牌大学例如前100名公立大学必将大幅提高学费标准，这与私立大学还有什么区别呢？
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第三，加速了社会分化。许多美国人怀疑，州立大学获得自定学费的特许权之后将会更加独立于州财政资金，下层甚至中产阶级的学生有可能会被拒之门外。UVA的教育学院院长大卫·布雷尼曼说，“私有化会加速高等教育的社会分层化，公立大学的校园从此将会充满特权阶层背景的子弟，而贫困子弟就会更加集中在较差的学校”。在美国排名前146所大学包括最好的旗舰大学里，只有3％的学生来自于底层社会，而大约74％来自于上流社会。
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第四，导致多种社会不公平。公立大学提高学费将会扩大高等教育的不平等：首先，本州和外州学生实行差别收费是对外州学生的歧视，例如，UVA对外州学生的收费高于弗吉尼亚人的三倍，其财政官珊德里基说，“事实上，他们支付了其教育成本的150％”。在科罗拉多的Boulder大学，外州学生比例只占30％，但学费高达72％。其次，外州富裕家境的学生会蜂拥而至，成为学校的财政来源，而本州低收入家庭受教育的机会肯定会受到影响，这对本州的学生来说是不公平的。再其次，提高学费对富裕家庭来说是一个歧视行为。有人认为，迈阿密大学为俄亥俄州那些最需要的家庭提供奖学金，而对富裕家庭实行高收费，校长James
C. Garland说，这个缺口摊在每个富裕家庭学生身上，每年生均是1200美元。最后，还有人认为，这对所有学生来说都是不公平的，例如，宾夕法尼亚州立大学虽然向贫困学生提供相当可观的资助，但本州学生的学费已经非常之高，早就超过了10000美元。
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三、福利改革
理论转变
大势所趋
在福利制度研究尤其在福利国家公共政策的研究中，高等教育始终是一项重要的福利项目，是经济学家研究福利国家的一个重要领域。一般来说，学界将福利模式分为两种或三种或更多，但主要有美国模式、欧洲大陆模式和北欧模式等。高等教育是福利制度中的一个子制度，其分类结果与福利模式基本是吻合的，即主要可以将其分为“盎格鲁－美利坚模式”（美国模式）和“斯堪的纳维亚模式”（北欧模式），前者将高等教育看作为异质体，鼓励多元化竞争和多元化社会提供；而后者将其通通看作是同质体，与其它所有福利项目具有同等的地位，是一个雷打不动的福利项目。
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战后以来，西方经济学界对公立高等教育的财政融资问题的争论一直比较激烈，涉及到私人资本的进入问题、公共与私人资本的比例等，但争论的核心集中在学费定价的权力上。是国家集中定价还是校方自主定价，在这个问题上始终存在着两种对立的观点，进而延伸到对资金来源和招生名额的争论上来。战后以来的这场争论的基本走向是，越来越多的人倾向于赞成高校自主定价，越来越多的国家放松了对高校定价的自主权，尤其是近几年来这个观点逐渐成为主流经济学界的看法并形成共识，那些本来属于反对派的经济学家也逐渐开始改变看法。归纳起来，经济学家们的基本观点如下：
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1，中央政府统一收费标准弊端横生，放权是个大趋势
英国的绝大多数经济学家认为，英国在统一定价收费方面存在的教训是沉痛的，2004年改革应该是这个时代的终结，这个历史决不应重演。实际上，早在1998年改革之前，英国大学对非欧盟成员国大学生的学费定价早已完全放开，但英国和欧盟成员国的大学生必须执行1998年改革规定的统一学费标准，2004/5年度是1150英镑，高于或低于这个标准都被视为违法。
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2，对高等教育的产品属性的看法发生了一场革命
关于高等教育的性质是公共产品还是私人产品的争论由来已久，越来越多的人认为，与初等教育不同，高等教育具有相当的私人产品属性。初等教育是强制性的，但高等教育的情况就有所不同，应该是一种具有私人属性的准公共物品，消费是自愿的；选择是自主的，偏好是多元的；所以，在很大程度上高等院校是一个可供人们选择的“市场”。英国白皮书中首次破天荒地在官方文件中将高等教育表述为一个“产业”（business）：“高等教育正在变成一个世界性的产业”；而在此之前，官方文件中从未使用过这个表述。这个巨大的转变说明，高等教育已从“公共产品”的清单中逐渐被剔除，其产业化的隐含意义自不待言。
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3，付费导致竞争并产生价格信号
既然存在这样一个市场，购买者就理所当然地应该付费，换言之，大学学费应该成为高等教育资金来源之一。无论是免费提供，还是全国统一收费标准，都必然容易产生对某些高校的消费过度；付费必然产生价格信号，就必然导致高校之间的竞争，因此就应该利用竞争来改善质量；既然承认竞争，招生数量的决定权就必须予以下放，招生能力就应该由市场调节，而不应由国家统一配给，因为招生名额的背后实际是个学校收费的利益问题。长期以来英国统一收费标准，限制招生名额，高于收费标准和超过招生名额都要受到处罚。这种中央计划模式已经不适应英国社会的需求，遏制了高校之间的竞争，降低了高校的竞争力。
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4，价格信号要求必须实行差别收费代之以统一费率
竞争就要优胜劣汰，从而达到促进高等教育内部资源有效配置的目的。学费标准的制定应该主要取决于某个高校或某个专业的社会需求情况和成本情况。影响高校社会需求的因素很多，但主要还是教学质量、知名度、课程完成比率、就业率等，当然还有学校的地理位置等其它因素。有经济学家以牛津大学为例，认为其经济专业的学费之所以比古典文学专业高，是因为这就是市场的结果，是价格机制的结果。从信息经济学的角度看，政府统一定价在大众化和多元化的高等教育制度下是很困难的，必将导致低效率，不利于知名度高的高校提高教学质量，也不利于促进一般高校提高质量，其结果必然是压抑了好学校的积极性，惯坏了“差”学校甚至是保护了“差”学校。
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5，实行差别费率能够实现社会公平
穷人和富人的消费能力是不一样的，需求也是不一样的。实行差别费率可以更好的适应不同群体和不同层次的社会需求，能适应不同消费能力的社会各个阶层，这才是真正的社会公平，而不是相反；并且，只有这样，对国家、对校方、对学生本人、对学生家庭、对纳税人几方面都是有利的。给穷人以选择的权利，这是体现公平的一个重要体现形式，是真正意义上的公平，因为这样可以促进高等教育参与率。高等教育的融资问题是个悖论：财政转移将会导致一种约束，有潜力的学生没有选择学校的权利。公共财政教育经费越少（如美国），外部供给方的约束就越少。从下表中可以看出，澳大利亚、新西兰、韩国、加拿大和美国等凡是资金来源私有化程度越高的国家，其入学率也就越高。这就是公平。
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6，自由定价的一个重要配套改革措施是学生贷款制度
设计一个良好的学生贷款制度是高教改革的一个核心，是改革能否成功的一个关键，是提高就学率和实现公平的一个重要措施，是烫平消费的一个机制。但是，任何针对人力资本的贷款制度，其难度都要大于任何其它购买实物所担保的风险，例如购房贷款的风险就远远小于学费贷款，不确定性要小得多，效率要高得多，信息要完善得多。因此，学生贷款的制度设计比任何其它贷款制度要复杂得多。
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学生贷款制度的核心问题实际就是英国理论界已经讨论了多年的“毕业税”。所谓“毕业税”是指对学生在校期间向学生贷款、毕业走向社会进行还贷的制度（还贷的利率是固定的）。支持派和反对派对毕业税的利弊各执一词，始终没有定论。英国政府这次改革中推出的学生贷款制度是依托“毕业贡献计划”（GCP）来执行的，而“毕业贡献计划”在许多方面与毕业税非常相象，如，毕业后还贷、还贷方式是通过税制、与收入水平挂钩、延迟还贷时没有真实利率、如果没有工作就不用还贷，等等。不同之处是，贷款是从“毕业贡献计划”直接支付给学校而不是给学生本人，偿还期是13年而毕业税是20－25年，等。所以，2004改革本质上讲可以理解为是对多年来讨论的“毕业税”的一次实践和“试点”。
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7，国家与市场在高等教育中的作用问题
英国2004年改革的本质特征是，虽然每个大学都可以自主决定自己每个学位的“价格”，但政府设有一个上限，任何学校不得超过这个上限。由此看来，中央政府对高校的定价权力下放并不等于说国家的作用被完全边缘化，而是意味着，对于教育的需求方来说，国家的作用应该成为财政的部分资助者，学生贷款市场的组织者，学生入学率的积极促进者；对于教育的供给方来说，应该成为教育质量控制的监管者，教育数量提供的激励者。
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四、前车之鉴
全球改革
势不可挡
英国在这次改革之前对全球发达国家高等教育改革的历程做了充分的论证，在其白皮书和后来发布的一系列讨论文件中又做了进一步的系统总结，认为，就第一条腿即收费制度来看，美国公立大学自主收费的覆盖面比英国要宽，改革的进程要早，力度要大；但第二条腿即学生贷款制度来，还贷利息与毕业收入之间的比例不尽合理，还贷的压力比英国要大；第三条腿即奖学金制度太复杂，数额不大，不能解决学生的根本问题，学生还需阶段性地打工，影响了学习。
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1，放开收费标准要循序渐进，不可操之过急
在这些方面，OECD国家既有经验也有教训。澳大利亚1989年改革采取中央统一收费标准，从而导致大学资金危机。但2003年宣布对学费定价有步骤地部分放开，效果较好。相反，新西兰在90年代改革步伐较大，但过于激烈，采取的是“大爆炸”式地改革，效果不是很好，甚至引发了社会动荡。1992年，新西兰进行2项改革，一是大学自主定价，国家没有设定任何收费上限。另一项是学生贷款要按比例偿还，利率与政府借贷成本挂钩。这2项改革立即引起了社会震动：由于学生贷款完全放开，改革有些操之过急，家长和学生不理解，政府没有做出很好的解释工作。于是，当名义贷款债务提高的时候，中产阶级给政府施加了政治压力，2000年最终导致这个改革无疾而终。
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2，澳大利亚改革起步较晚，但比较成功
澳大利亚高校收费改革正在进行之中，总的来看，实行差别费率和自由定价后对入学率产生了一定的影响：首先，2004年的入学申请率与2003年相比已经下降了8％；新南威尔士，南澳大利亚和坤士兰等也出现了明显滑坡。其次，公立大学学费平均提高了25％，入学率受到了一定的影响，例如，2003年堪培拉大学宣布提高20％的学费之后，2004年的入学率就下降了14％。再其次，为防止入学率下降，有些公立大学决定暂缓提高学费，如西澳大利亚的Curtin理工大学就没敢提高学费，但由于受到环境舆论的影响，其入学申请率还是下降了10％。再其次，学生贷款制度改革的主要内容是允许大学生申请“延期贷款”，最高限额为5万澳元，毕业后当其收入到达3.5万澳元时才须还贷。对私立大学来说，贷款改革对其入学率没有受到什么影响，个别还略有提高，例如圣母大学2004年入学申请率就比2003年提高了53％。最后，入学申请率下降的原因除了提高学费的因素以外，很可能还有其它的因素，例如，年龄15－19岁的人口比例下降等其它原因。但也有资料显示说，澳大利亚提高学费标准以后，各社会阶层的入学率受到的影响不算很大，不尽人意之处在于学生贷款不包括生活费，学生的压力还是比较大。
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3，加拿大改革步伐不大，但比较稳健
加拿大改革步伐不如美国大，但效果被认为与美国差不多，提高学费对入学率的影响不是很大。根据2003年10月出版的“加拿大统计”，1991－1997年只有年收入低于25000美元的低收入家庭才增加了入学率，艺术类院校的学费增加了一倍，医学、法学和商学院校的学费提高了一倍以上，而高收入家庭尤其超过年收入10万美元的家庭入学率从1991年的45％下降到了1997年的38％。
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4，欧洲国家基本没有改革，但迟早要改
在欧洲大陆，绝大部分高校是不收学费而只象征性的收取注册费。瑞典、德国，爱尔兰，意大利收取一部分学费；西班牙和荷兰收取全额学费，但数目不大；法国普通高校也不收学费，只有商学院收取大约4000英镑的学费，巴黎政治学院从2004年10月起根据家庭收入情况开始收取学费。
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总的来说，高等教育体制在欧洲大陆国家福利制度改革进程中是个“一动没动”的领域，尤其在北欧，高等教育还属于“从摇篮到坟墓”福利大厦的一个组成部分，与失业和养老等社会保障领域的改革相比，一直是个“禁地”。2002年美国高校生均支出为20358美元，而欧盟只是其一半左右，英国是9657美元。面对这些差距，许多英国学者认为，欧洲大陆国家的高教改革是迟早的事情，他们最终要效法美、加、新、澳等英语国家，踏上改革之路的。
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五、我国大学收费政策评估及其改革思路
1，国际学界对高等教育属性看法转变的一个原因：国际化
在理论界，对初等教育的看法和争议不大，学界几乎都认为它是一种公共物品。但对高等教育的看法却一直存在争议，有人将之看作是公共物品，认为应由国家免费提供，也有人认为是准公共物品，认为国家的任务是提供条件，收益人应当付费购买。在这场长达几十年的争论中，70－80年代以来的高等教育国际化浪潮导致事实上的高等教育越来越被当作商品来对待，可以说，高等教育的国际化趋势是促使学界和各国政府对高等教育性质的看法转变的一个重要原因。
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战后的一段时期内，发达国家对发展中国家的留学生免收学费。但70年代后期以来，他们开始要求外国留学生交纳学费，日益将留学生教育看成是一种"产业"。英国1988年公布《教育改革法》时采取了多项改革措施，例如下放权力，扩大学校办学自主权，试图理顺政府与高校的行政关系，划清彼此间的职责，对留学生开始收费。澳大利亚1979年开始规定留学生须缴纳培养成本的三分之一，1998年通过的《高等教育经费法》从立法上规定缴纳全额培养成本，1996年澳政府的教育创汇收入达30亿澳元。而美国早就把留学生教育当作国际贸易来看待，有资料说仅留学生一项对美国的经济贡献就超过100亿美元（含生活消费）。
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现在的趋势是，越来越多的发达国家和发展中国家认为，高等教育是一种产业，是可以“出口”的一个商品，以实现起弥补经费不足和达到宣扬其文化价值观的双重目的；换言之，经济全球化越来越将高等教育变成为一种可以全球范围流动的特殊消费商品，这个事实对经济学界的影响产生了重要的作用。巴尔在与笔者聊天时便经常将之作为一个主要事实。就是这位经济学家，早在几年前，他在这个方面还是欧洲经济学界的一个坚强的左派。在许多公共经济学的教科书中，在谈到教育时，一个引人关注的趋势是，最近几年出版的书越来越倾向于将初等教育与高等教育分离开来讨论。一个最为典型的案例就是巴尔教授的《福利国家经济学》，在其1987、1993和1998年版时它们始终是合而为一在第13章里，但在2004年第四版时已将之拆分为第13和14章。
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2，我国高等教育改革历程的本质：产业化
衡量一个国家高等教育中“商业化”因素的多寡有很多指标，但有两组数据是必不可少的：一个在社会总投入中各级财政的投入比例，统计显示，2002年我国教育总投入达5480亿元，其中各级财政预算内教育拨款总数达3114亿元，即只占总投入的57％。另一个组数据是家庭教育支出的占家庭收入的高低，改革前的1988年为2.42%，改革的第一年1989年为2.74%，而到2000年则高达4200元，即占城镇居民人均年收入5854元的72％和农村居民人均年收入2210元的190％。
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上述数据显示，不管我们口头上如何否认我国高等教育的产业化政策，理论上如何论证产业化的诸多弊端，但事实上十几年来我们就是沿着产业化的路径走过来的；承认也罢，不承认也罢，这是一个勿庸置疑的事实；我们已经踏上了一条不归路。当我们政府官员面对来自社会批评的压力极力否认产业化时，事实上我们正在大踏步地将之产业化。对此，我们无须犹抱琵琶半遮面。
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我们为什么会走上这样一条事实上已经“产业化”的道路？可能有种种原因，但是，我们不能忽视一个基本原因，那就是社会需求。这是一个根本原因。
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在经济起飞阶段，当人们还没有意识到的时候，当政府还没有足够财力的时候，高等教育机会的不足与国民接受高等教育的巨大需求之间的矛盾就已经摆在了全社会的面前。在这个时候，只要松动一个口子，就会像大堤决口一样势不可挡。概而言之，我国社会对高等教育的需求所形成的巨大而活跃的高教市场是高教产业化的根本动力和基本原因。
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这个规律就如同初等教育的“择校费”一样，在巨大的市场面前行政手段显得苍白无力，防不胜防。这个规律就是价值规律的作用。就是说，高等教育作为一种服务消费品，是有市场的，价值规律是发挥调节作用的，经济杠杆是起作用的；高等教育具有相当的产业属性，而不仅仅是单纯的福利型消费品，不是纯粹的公共物品，而是可以进行交换的商品，是一种人力资源投入的资本品。一旦政策稍微有所松动，这种交换就势必发生，一发不可收拾。这就是踏上产业化道路的最根本原因。当然也有其它原因，如财政投入不足等。但所有这些都占次要的地位，发挥次要的作用。
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3，当前我国高等教育产业化的正面影响：19％毛入学率与人均1000美元
不可否认，当前高等教育产业化的结果既有强烈的正面效应，也有很大负面效应。
就正面效应来说，其中一个最大的成就就是扩大了毛入学率。2000年以来，中国高等教育毛入学率以每年平均两个百分点的速度增长，从2000年的11%增至2004年的19％；2004年全国普通高校共录取新生420万人，比上年增加近40万；全国各级各类高等教育在校生总数超过2000万，总规模超过美国，跃居世界第一。国民接受高等教育的机会在短短6年内翻了两番。这是一个伟大的历史性的成就，是我国高教史上前所未有的，空前的。
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19％毛入学率之所以是一个伟大的成就，这是因为，15％被普遍认为是个门槛，它标志着我国跨入了“大众化”教育的行列。OECD国家都已进入大众化教育的门槛。与他们相比，19％是微不足道的，但是，我们要知道，在OECD国家中，超过50％毛入学率的国家，有8个国家，他们的人均GDP是都是几万美元；超过35％毛入学率的国家人均GDP也都在1.7万美元以上；换言之，所有跨国“大众化”门槛的国家人均GDP都在10445美元以上，是我国的10倍。即使毛入学率低于15％的国家，平均GDP也都是1389美元；而我国才刚刚登上1000美元这个台阶。
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毛入学率是衡量一个国家高等教育公平性的一个重要指标，虽然不是唯一的指标。19％这个数据告诉人们，在人均1000美元这个台阶上我国就实现了“大众化”，这是需要付出多么巨大的努力和巨大的代价啊。
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所谓巨大的努力是指我国连年增加投入，幅度很大。时下人们在批评教育政策时常常将投入不足作为一个永恒的主题，大会小会都抨击教育投入太少，家长学生都呼吁增加投入，甚至成为慷慨陈词的一个时尚；其实不然，并且恰恰相反： 2002年，全国教育支出为5480.03亿元，是1993年的5倍多，1997年的2倍多，年均增长接近20%。国家财政性教育经费占GDP的比例由1993年的2.76%提高到2002年的3.41%，为历史最高水平。
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3.41%这个GDP比例比任何一个OECD国家都高，在表1中看出，美国最高，但也就是2.7%。
不可否认，近几年来国家不断增加投入是我国高教取得如此成就的重要原因之一；与人均1000美元相比，19％毛入学率虽然不能说明一切，但至少可以认为财政尽力了。这十年来，几乎与所有其它行业相比，我国教育条件有了极大的改善，教师职工的待遇有了极大的提高，这是一个公认的事实：大学教师已经成为一个好职业，几乎成为毕业生求之不得的好职业。
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所谓巨大的代价是指，在5400亿的投入中，几乎将近一半来自于家庭的贡献，他们付出了巨大的代价，做出了巨大的贡献。
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4，当前我国高等教育产业化的负面影响：社会不公平
我国从1989年高等教育改革开始实行收费制度，当年每学年学费是190元，是当时全国城镇居民平均收入1376元的14％；1994年实行并轨试点工作，1995年大学收费出现“井喷”，到目前为止，大学学费一般在5000元到一万多元之间不等，比起1989年，据说增加了25-50倍，而城镇居民人均年收入只增长了4倍，实际增长仅为2.3倍（价格因素），大学学费的涨幅几乎10倍于居民收入的增长。据测算，加上生活费和其他学杂费开支，供养一个大学生的费用占居民年收入的50％左右。据广州这个最富有的城市的一次民调显示，仅有7.5％的人可以接受每年5000元以上的大学收费标准，71.6％认为大学收费太高。
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随着分配不公的日益恶化，“高等教育不公”已经成为其中一个最为引人关注的社会问题，穷人读不起大学的各种消息充斥报章，成为影响社会稳定的一个潜在危机。
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“高教不公”是当前我国教育体制的一个顽疾，是影响构建和谐社会的一个毒瘤，是经济体制改革进程中的一个障碍，是“拉美化”的一个缩影。
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“高教不公”是我国福利制度的一个严重缺陷，是经济学研究中的一个盲点，是高层决策中的一个硬骨头。
“高教不公”不解决，就没有体现科学发展观，就不能实现5个统筹，就必将影响未来经济与社会的全面发展。
5，“高教不公”的关键：贫困家庭交不起学费
什么是“高教不公”？“高校不公”就是指贫困子弟交不起学费。
我国的基尼系数2003年已高达到0.461。这个数据说明社会两极分化已经到了非常严重的地步；高校收费增长过快已成为生活困难家庭的沉重负担。新华社2001年1月发布的对北京14所高校的调查显示，贫困生占25％。“贫困”的概念主要来自于社会两极分化；而“贫困”的事实是相对的，主要表现在：
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首先是城乡差距：据推算，2004年我国城镇居民可支配收入应该是8000元左右，而农村仅不到3000元，相差几乎是两倍。
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其次是行业差距：个别行业的收入是全国人均收入的几百倍（如据网上消息球员的收入是130多倍）。
再其次是城市之间的差距：2004年北京人均可支配收入为1.56万元，而沈阳是8100元，他们几乎相差一倍。
面对这样一种收入差距和贫困状况，假定高校（仅以北京中等水平的高校为例）的“二本”的收费在5000元以上，“三本”1万元以上（网上资料的数据远远大于这个，说是上万元），那么，再加上生活费等支出，即使收费最低的高校，对于贫困阶层来说也意味着每年支出上万元以上，这个数据已经大大超过了我国人均收入水平。最近有网上新闻说，以前有因病致贫的现象，而现在出现了因上大学致贫的说法。看来，这不是耸人听闻的。
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重要的是，家庭受教育程度与收入成正相关：北京最近的一个调查结果表明，2004年北京收入最低的为未上过学的群体，他们的年人均可支配收入为9050元。收入最高的为研究生群体，人均可支配收入为23568元；并且，他们之间的收入差距正在拉大，由2003年的2.1:1上升到2004年的2.6:1。这项调查告诉人们，许多贫困家庭由于没有受到高等教育的家庭背景原因而交不起学费；而由于上不起大学又反过来决定了他这个未来“户主”的家庭背景；从而形成了“锁定”循环。
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这就是“高教不公”。
6，解决“高教不公”的基本思路：放开收费，名牌高校靠学费，一般高校靠财政
对于造成目前这种“高教不公”的原因，社会上颇有非议，见仁见智：有人说，这种“卖考分”的行为是行政主管部门监管不利，惩治手段软弱造成的，从而导致“钱学交易”；有的说由于没有建立起规范的收费政策和“三管齐下”的预防乱收费的长效机制，从而产生“钱权交易”；还有的认为，是教育部门和高校行为扭曲，从而导致恶行竞争，大学生成为牺牲品；还有一种说法认为，大学“培养成本”一直是一笔糊涂账，说也说不清，至今也没有一个权威的算法，这是导致收费混乱的重要原因，等等。
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总之，舆论界的主流观点认为乱收费的根子在于行政管理不利，于是就有电视台对违规收费的高校予以曝光；于是行政管理部门就不得不加强干预，屡屡颁发文件，层层堵漏把关。
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但是，行政手段还是堵不住的，这是世人皆知的公开秘密。只能形成一轮又一轮的博弈。
英美大学收费改革的趋势给人们以改革思路的新启发：我们能否对这个传统思维定势进行改革？就是说，大胆引入市场手段，代之以行政管理的办法。
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我们认为，导致当前“高教不公”的根本原因不在于行政管理手段软弱，恰恰相反，而是行政干预过多了；具体说来，高校之间的收费没有拉开距离，导致名牌高校收费不高，一般高校收费不低，相对于贫困子弟来说，无论是名牌高校还是一般高校，都交不起钱，经济负担都很沉重。这是公共教育资源误置与社会教育资源误置的结果。
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所谓公共资源误置是指，国家财政对名牌大学网开一面，加大投入力度，但也有负面效应，即对那些交不起学费的家庭来说是不公平的；所谓社会资源误置是指，名牌大学与一般大学的收费拉不开，等于是浪费，等于是由于行政手段的原因而导致市场上名牌产品与普通产品的价格没有拉开，不利于优胜劣汰。
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改革的总体思路似乎由两条：第一，国家财政对所有大学的财政转移水平基本一致，保一个“底”，或应该对一般大学稍有倾斜；第二，所有大学的收费标准基本全部放开，国家只规定一个指导上限，采取备案制，收费定价几乎完全由市场决定，不同知名度的高校和不同专业的“价格”由“市场供需”来调节决定。这样的改革思路将带来两个重要变化：
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第一，可以进一步扩大毛入学率，促进“高教公平”。这是因为，几个放开以后市场规律必将导致一般大学的收费标准直线下降，下降到该大学的教学质量与其知名度相对应的某个供需均衡点上；于是，不同知名度育不同质量的大学必然会产生不同的收费标准。这样，对于那些地方“差”的大学，其定价标准就大致应该是略高于财政拨款以上的某个点，而著名大学就会远远高于那个点，于是，大学之间的收费标准和幅度就会拉开，像频谱仪那样，形成一个梯次，有很多档次。任何不同收入水平的家庭几乎都能找到与其交费能力相对应的大学，只要考分上线，不同收入水平的贫困学生就都有能力交得起学费，上得起大学。但是，这很可能受到传统公平概念的质疑：成绩好但家庭贫困的学生有被拒之名牌大学门外之嫌，是一种不公平。但换个思路来看，从总体上看毛入学率却必将得以扩大，贫困家庭的经济负担得到解决，他们至少不会因为上学而致贫，这就是真正的公平；这不是高教歧视，而是事实上的公平。
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第二，现在财政资助的结果在每个大学之间几乎都差不多：一半靠财政，一半靠“预算外收入”，不管是名牌大学还是一般大学，表面上采取了重点扶持，但事实上等于是“撒胡椒盐”的办法。但是，放开收费以后，名牌大学的收费水平必将大幅度提高，其大部分资金来源主要靠市场，比如60－90％的来源靠收费；而一般大学可能正好相反，60－90％的来源靠财政。这样不仅没有增加国家各级财政的负担（比如，在总体财政投入不变的情况下，对名牌大学和一般大学都采取按人头拨款的“公平”办法），而且，一般大学等于是变相得到了公共财政的倾斜，而名牌大学也等于变相受到了社会资源的倾斜，物有所值和趋之若骛的名牌大学将会得到足够的学费收入，从而社会资源得到最优配置，从而促进教育资源的最优配置。
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总之，国家设定收费上限，大学收费自由定价，名牌大学主要靠收费，一般大学主要靠财政和少部分的收费；这样，就会完全解决当前所谓“乱收费”、“卖考分”等行政手段难以解决的弊端，实现真正的高等教育公平性。当前所谓乱收费问题光靠行政命令是根本无法根除的；解决“高教不公”只能靠引入市场价格机制的办法。
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大学收费改革在全世界各国正出于改革阶段，这是一个难题。我国正处于经济转型的关键时期，应积极跟踪其改革动向。探索高教收费的改革途径，对我们构建社会主义和谐社会具有重要的战略意义。在这个探索的过程中，我们应继续坚持邓小平同志提倡的“不争论”的态度，不必纠缠于高等教育的属性、“产业化”和“培养成本”的计算等具体问题的争论，在借鉴国际经验与教训的同时，应该不断实践，走出一条适合我国大学收费的有效路径。（完）
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（作者对在英国学术访问期间英国学术院给予的资助和帮助表示感谢；初稿于2005年1月，修改于2005年3月）
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